論公共利益的合理界定

摘 要：隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，城市化進程中土地征用執(zhí)行不當、強制拆遷等問題突出，公民的基本財產(chǎn)權(quán)不能得到有效保障，公共利益受到嚴重損害。本文首先闡述了公眾利益的特征，分析了界定公眾利益的標準，并提出了相應(yīng)的完善對策。

關(guān)鍵詞：公共利益；合理界定；完善對策

近年來隨著我國國民經(jīng)濟的高速增長以及城鄉(xiāng)一體化政策的加快實施，我國的城市化進程進入了快速發(fā)展時期。各地進行著城市新區(qū)開發(fā)與舊城區(qū)改造的建設(shè)，并由此帶來了建設(shè)過程中的土地征用、強制拆遷等問題。各種關(guān)于征地、毀田、強制拆遷的事件常見諸報端，而這些事件有一個共同點，就是假借“公共利益”之名進行商業(yè)拆遷，損害公民的基本財產(chǎn)權(quán)，或者盜用“公共利益”的名義進行“搭便車”尋租。如果任由這種行為發(fā)展下去，不僅使公眾的合法權(quán)益得不到保護，而且政府的公共職能將發(fā)生嚴重錯位，最終使政府陷入合法性危機。因此2004年3月修改后的憲法中規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或征用并給予補償”。

一、公共利益的基本特征

盡管由于公共利益的抽象性、動態(tài)性而使其內(nèi)涵人言人殊，但仍然可以總結(jié)出公共利益內(nèi)涵的一些基本要素，而這正也是公共利益所具有的基本特征。

（一）公共性

公共利益與公眾組成的共同體直接相關(guān)，代表著公眾利益，其中包含著為所有成員共享的公共屬性。在一般情況下，不確定多數(shù)人作為公共的概念仍是人們確認“公共”的基本標準。

（二）非營利性

對于因公共利益而征收的財產(chǎn)是否能用于商業(yè)及營利性事業(yè)，世界上主要有兩種類型：第一種是嚴格類型——使公眾直接受益才屬于公共利益的用途，因公共利益而征收的財產(chǎn)只能是用于公用事業(yè)，而不能用于商業(yè)；第二種是寬松型——雖然利益效果主要為少數(shù)私人享有，但只要行為后果涉及權(quán)利人之外的多數(shù)人，就視為符合公共利益的要求。在這種類型下，因公共利益而征收的財產(chǎn)既能用于公用事業(yè)也能用于商業(yè)。我國在立法上對公共利益與商業(yè)利益并無明確界分，實踐中難免將商業(yè)開發(fā)、舊城改造、經(jīng)濟發(fā)展與公共利益混為一談。筆者認為，公共利益從其本身而言決不能是經(jīng)營行為，不能追逐利潤，否則就不是為社會“不特定的多數(shù)人”服務(wù)。因此，我國應(yīng)采取嚴格類型，因公共利益而征收的財產(chǎn)不能用于商業(yè)用途。即如果用于商業(yè)用途，則不符合公共利益的目的性條件。

（三）非特定性

公共利益的受益人應(yīng)當是不特定的多數(shù)人。例如環(huán)境保護的受益者是不特定的，受益群體是開放的。如果受益人是特定的，屬于私法范圍。如在某一塊地上建一個大型游樂場，其直接受益者是游樂場業(yè)主和經(jīng)營者，是特定的，因此不是公共利益。也許有人說，建游樂場方便群眾游樂，不特定的游客也受益，為什么建游樂場就不是公共利益呢？因為游客和經(jīng)營者是普通民事關(guān)系，游客對游樂場的使用也是民事法律行為，應(yīng)當通過私法調(diào)整。這同公眾使用公共基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)是不同的。如果修建的是一個免費公園，受益的是所有可能到公園的居民，受益者是不特定的，公園的經(jīng)營者是受政府的委托管理城市基礎(chǔ)設(shè)施，為所有的游客免費提供休息、娛樂的場所，并不從游客身上獲取任何利益，雙方并不發(fā)生等價交換的民事關(guān)系，建公園就是公共利益。

二、如何界定“公共利益”

（一）公共利益的界定主體

要單純從主觀的角度定清晰地界定公共利益是非常困難的，因此需要有更多的客觀性、程序性的標準來對公共利益進行界定，并且由誰來界定公共利益就顯得尤為重要。縱觀各國對公共利益的界定主體的規(guī)定有三種：第一種是是由立法機關(guān)通過立法程序來界定，具體表現(xiàn)在立法機關(guān)確立公共利益的概括性條款；第二種是由行政機關(guān)通過行政程序來界定，現(xiàn)實中大量的實務(wù)運行過程也是由其來行使的；第三種是由司法機關(guān)綜合各種情況對公共利益做出判斷，一般主要是在處理具體涉及公共利益的個案。從理論和實踐上來看，對于公共利益的界定，立法、行政、司法主體都無法單獨有效地行使，而應(yīng)由三機關(guān)相互配合、共同行使。

（二）公共利益的界定標準

公共利益抽象、不確定的特點使得人們很難給其下一個科學確切的定義，但這并不意味著不能確定公共利益的界定標準，從上述總結(jié)的公共利益的基本特征出發(fā)，我們至少可以從以下幾個方面來對公共利益進行考量：

1.比例原則

土地征用、拆遷必須是為了公共利益目的，但符合公共利益目的并不意味著任何土地征用行為都是正當?shù)模瑖铱梢噪S意地行使相關(guān)權(quán)力，它必須同時符合比例原則：一是政府采取的手段確實可以實現(xiàn)政府希望實現(xiàn)的目的；二是政府采取的手段是在各種可選擇的手段中對個人或組織權(quán)益有最少侵害的；三是受侵害個人或組織的利益不應(yīng)超過政府所要實現(xiàn)的公共利益。比例原則在于限制政府在征地過程中過于寬泛的自由裁量權(quán)，它要求政府機關(guān)在實施征地行為時，應(yīng)兼顧行政目標的實現(xiàn)和保護相對人的利益，如果為了實現(xiàn)行政目標可能對相對人的利益造成某種不利影響時，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍內(nèi)，使兩者處于適當?shù)谋壤隣顟B(tài)。

2.利益衡量原則

利益衡量原則是指依據(jù)立法上概括的公共利益標準征收（征用）后，能否給社會產(chǎn)生比原先由原財產(chǎn)人使用的“更高的”公益價值。而“更高的”公益價值并非僅指受益人數(shù)量多少的問題，而且還包括該征收（征用）之目的之“質(zhì)”的問題，此種“質(zhì)”取決于所涉及的利益較其他利益是否具有明顯的價值優(yōu)越性。例如，“相對于其他法益（尤其是財產(chǎn)性的利益），人的生命或人性尊嚴有較高的位階”。

3.公平補償原則

運用公權(quán)力追求公共利益必然會有代價，這就造成公民權(quán)利的普遍損害或特別損害，因此就必須確立公平補償?shù)脑瓌t。只有做到公平或公正的補償，才能使公民個人的權(quán)利損害降低到最低限度。我國憲法修正案中盡管增加了征收和征用時給予補償?shù)囊?guī)定，但是在計算補償金額時考慮的因素較小，結(jié)果往往給予補償?shù)慕痤~很低，造成了公共利益對私人利益的侵害。

4.正當法律程序原則

公共利益的確認過程應(yīng)當充分融入正當法律程序之理念。因為公共利益的公共性要求對公共利益進行確認時必須確保每一個利益集團都有充分的話語權(quán)來表達自己的利益訴求。

三、公共利益界定的完善措施

我們認為有必要從以下幾個方面完善公共利益的界定程序：

首先，要建立公開的公民參與機制。以公共利益為由采取強制征收、征用等特殊行政措施，會影響到公民的基本權(quán)利，因此“必須做到?jīng)Q策和執(zhí)行過程的公開透明，依法保障行政相對人的知情權(quán)、聽政權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、參與決策權(quán)等程序性權(quán)利和民主權(quán)利的有效行駛”。

其次，要建立完善的監(jiān)督制約機制。征用權(quán)是政府所特有的一種權(quán)力，然而，“凡有權(quán)者都易于濫用權(quán)力，這是萬古不易的經(jīng)驗。”并且，在現(xiàn)有法律體制下，對公共利益的解釋實際上以成為行政機關(guān)的自由裁量的權(quán)力，根本不容他人之喙，失去監(jiān)督的公共利益代表者就不代表公共利益。因此，必須對公共權(quán)力進行有效的監(jiān)督制約以防其假借公共利益之名越權(quán)和濫用公共權(quán)力損害公眾的合法權(quán)益。

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