“行政強(qiáng)制措施”與“行政強(qiáng)制執(zhí)行”的分界

摘 要：我國(guó)出臺(tái)的《行政強(qiáng)制法》將“行政強(qiáng)制措施”與“行政強(qiáng)制執(zhí)行”合稱(chēng)為“行政強(qiáng)制” 卻又將其一分為二。本文根據(jù)《行政強(qiáng)制法》中涉及此點(diǎn)的相關(guān)規(guī)定出發(fā)，對(duì)“行政強(qiáng)制措施”和“行政強(qiáng)制執(zhí)行”的認(rèn)定、區(qū)別和側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行了分析和探索，對(duì)兩者的劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了研究和總結(jié)。

關(guān)鍵詞：行政強(qiáng)制措施；行政強(qiáng)制執(zhí)行；劃分標(biāo)準(zhǔn)

一、研究本課題的重要意義

我國(guó)出臺(tái)的《行政強(qiáng)制法》將“行政強(qiáng)制措施”與“行政強(qiáng)制執(zhí)行”合稱(chēng)為“行政強(qiáng)制”卻又將其一分為二。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》關(guān)于這兩者的規(guī)定，將行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的概念和內(nèi)涵劃分開(kāi)來(lái)，具有如下的現(xiàn)實(shí)意義：

其一，使立法機(jī)關(guān)合理區(qū)分行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行，在執(zhí)法時(shí)有據(jù)可依。《行政強(qiáng)制法》在第10、11條中提出法律、行政法規(guī)以及地方性法規(guī)擁有行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)，但兩者的權(quán)限不一致。第13條則提出只有法律擁有性質(zhì)強(qiáng)制執(zhí)行的設(shè)定權(quán)，行政法規(guī)以及地方性法規(guī)對(duì)其沒(méi)有設(shè)定權(quán)。因此，必須要正確區(qū)分行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行，才能使立法機(jī)關(guān)執(zhí)法得當(dāng)。

其二，讓行政機(jī)關(guān)在落實(shí)行政強(qiáng)制手段中采取正確的方式。《行政強(qiáng)制法》在第9條對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行了種類(lèi)劃分，歸屬于行政強(qiáng)制措施的主要有：限制公民人身自由；查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；扣押財(cái)物、凍結(jié)存款、匯款等。第12條對(duì)政強(qiáng)制執(zhí)行的種類(lèi)也進(jìn)行了劃分：加處罰款或者滯納金；劃撥存款、匯款；拍賣(mài)，依法處理查封或扣押的場(chǎng)所、設(shè)施以及財(cái)物；排除妨礙，恢復(fù)原狀；代履行等。由此可以看出，行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行的行為手段和針對(duì)的行為種類(lèi)是不同的，根據(jù)不同的行為手段行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取不同的強(qiáng)制行為。

其三，使行政機(jī)關(guān)分別依據(jù)行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)施具體的執(zhí)法程序。因?yàn)閮烧弑举|(zhì)上的區(qū)別，《行政強(qiáng)制法》在第三、四章分別對(duì)兩者的實(shí)施程序進(jìn)行了規(guī)定。在行政強(qiáng)制措施程序中禁止委托，在行政強(qiáng)制執(zhí)行程序中要注意對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行催告，使其履行義務(wù)。

其四，謹(jǐn)防行政強(qiáng)制措施被誤當(dāng)作行政強(qiáng)制執(zhí)行。《行政強(qiáng)制法》規(guī)定由行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施；規(guī)定在存在法律授權(quán)的前提下讓行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行；當(dāng)沒(méi)有法律授權(quán)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可申請(qǐng)人民法院實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。這就要求我們明確行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行之間的區(qū)別，確立劃分標(biāo)準(zhǔn)，謹(jǐn)防將行政強(qiáng)制措施當(dāng)做行政強(qiáng)制執(zhí)行從而引起執(zhí)法糾紛。

其五，促使行政機(jī)關(guān)對(duì)于過(guò)去行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的案件，集中進(jìn)行梳理。《行政強(qiáng)制法》出臺(tái)后，要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)根據(jù)相應(yīng)規(guī)定，清理和梳理過(guò)去的行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行手段，通過(guò)事實(shí)案例檢驗(yàn)這一理論，并幫助執(zhí)法人員正確區(qū)分兩者的定義、內(nèi)涵。

其六，促使人民法院完善司法管轄制度。《行政訴訟法》在第18條就當(dāng)事人因?yàn)閷?duì)行政強(qiáng)制措施不服而提出的訴訟，做出了規(guī)定和判斷。因?yàn)椴磺‘?dāng)?shù)膶⑿姓?qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行混為一談會(huì)影響到法院對(duì)行政訴訟的管轄范圍，必須要有效區(qū)分兩者，才能進(jìn)一步完善司法管轄制度。

二、各種分界標(biāo)準(zhǔn)的可行性分析

（一）將行政行為的保障性、執(zhí)行性作為標(biāo)準(zhǔn)

持本標(biāo)準(zhǔn)的人認(rèn)為行政強(qiáng)制措施是行政行為，因?yàn)槠浔Ｕ闲耘c行政強(qiáng)制執(zhí)行區(qū)分開(kāi)來(lái)。行政強(qiáng)制措施的保障性體現(xiàn)在其對(duì)社會(huì)秩序的保障上，例如通過(guò)扣留肇事者駕照來(lái)保障對(duì)肇事者的處罰，通過(guò)凍結(jié)嫌疑人的存款來(lái)保障受害人能獲得財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償。但行政強(qiáng)制執(zhí)行則具有執(zhí)行性，涉及到行政處罰、行政命令、行政裁決和征收等多方面的實(shí)際執(zhí)行情況。其實(shí)行政強(qiáng)制措施也具有一定的執(zhí)行性，但其執(zhí)行是為了保障當(dāng)事人的利益；行政強(qiáng)制執(zhí)行也具有一定的保障性，但其保障是為了執(zhí)行具體的命令、裁決、征收和處罰。前者的側(cè)重點(diǎn)在保障，后者的側(cè)重點(diǎn)在執(zhí)行，因此這種標(biāo)準(zhǔn)具有極強(qiáng)的可行性。

（二）將行政行為的中間性、最終性作為標(biāo)準(zhǔn)

持本標(biāo)準(zhǔn)的人認(rèn)為行政強(qiáng)制措施是中間行為，行政強(qiáng)制執(zhí)行是最終行為，以此將它們區(qū)分開(kāi)來(lái)。認(rèn)為行政強(qiáng)制措施是中間行為，是因?yàn)槠渚哂兄虚g性，只屬于行政行為中的中間環(huán)節(jié)，而完成最終行為的是行政強(qiáng)制執(zhí)行。《行政強(qiáng)制法》第2條認(rèn)為行政強(qiáng)制措施是“暫時(shí)性控制的行為”，也明確了這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的可行性。換句話說(shuō)，行政強(qiáng)制措施是為了保障后續(xù)行為的效果，也就是為行政強(qiáng)制執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)，最終要讓當(dāng)事人履行義務(wù)或服從處罰，還需要依靠行政強(qiáng)制執(zhí)行來(lái)實(shí)現(xiàn)。由此可見(jiàn)，此標(biāo)準(zhǔn)的可行性很高，對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法具有指導(dǎo)意義。

（三）將履行的義務(wù)內(nèi)容作為標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》展現(xiàn)出的理論基點(diǎn)，不少學(xué)者認(rèn)為以“履行義務(wù)”作為區(qū)分行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是可行的。這一點(diǎn)在《行政強(qiáng)制法》的第2、34、53條中均有體現(xiàn)，規(guī)定無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是人民法院實(shí)施強(qiáng)制手段都需要以當(dāng)事人不在規(guī)定期限內(nèi)履行應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)或處罰為前提，當(dāng)事人負(fù)有“不作為”和“容忍”義務(wù)時(shí)實(shí)施的強(qiáng)制行為歸屬于行政強(qiáng)制措施，當(dāng)事人負(fù)有“作為”義務(wù)時(shí)實(shí)施的強(qiáng)制行為則歸屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行。因此行政強(qiáng)制措施與行強(qiáng)制執(zhí)行的劃分可以此作為標(biāo)準(zhǔn)。

除了上述的三種標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)術(shù)界還存在其他的一些劃分標(biāo)準(zhǔn)，但因?yàn)閯澐指鶕?jù)和劃分效果的不明確不具備太強(qiáng)的可行性。但不管行政強(qiáng)制措施或行政強(qiáng)制執(zhí)行，實(shí)際上都屬于行政強(qiáng)制機(jī)關(guān)的強(qiáng)制手段，是為了保障受害人的權(quán)益得到補(bǔ)償或加倍賠付，并強(qiáng)制當(dāng)事人履行其負(fù)有的行政義務(wù)。如果當(dāng)事人負(fù)擔(dān)“不作為”或“容忍”的義務(wù)，為了使其履行應(yīng)實(shí)施行政強(qiáng)制措施；如果當(dāng)事人負(fù)擔(dān)“作為”義務(wù)，為了使其履行應(yīng)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。這一點(diǎn)在《行政強(qiáng)制法》中得到了最為明確的體現(xiàn)，因此應(yīng)當(dāng)作為最關(guān)鍵的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

三、結(jié)束語(yǔ)

行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行作為行政強(qiáng)制行為，都具有一定的保障性和執(zhí)行性，前者因?yàn)槠涮匦赃€具有中間性和暫時(shí)性，后者因?yàn)槠涮匦赃€具有最終性。這些都能夠作為兩者劃分標(biāo)準(zhǔn)的參考，但最關(guān)鍵的劃分標(biāo)準(zhǔn)是以履行的義務(wù)內(nèi)容作為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分兩者的內(nèi)質(zhì)層次。

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