關于政府信息公開示范訴訟之思考

摘 要：示范訴訟指如果多個訴訟案件的事實和法律爭議基本相同或相似，法院可從中選擇一個案件進行審理并作出裁判，并將該案件的裁判結果作為處理其他案件的依據，這種訴訟處理方式被。示范訴訟可以有效解決涉眾型政府信息公開案件中存在的重復審理問題，但為了更好保持原告訴權保障和訴訟效率兩者之間的平衡，示范訴訟的運用須加以嚴格控制。政府信息公開示范訴訟的適用需具備兩個條件：一是案件數量大；二是各個案件均涉及同一政府信息，且被告答復的理由和結論相同。

關鍵詞：政府信息公開；示范訴訟；重復審理；適用條件

一、示范訴訟的一般理解

如果多個訴訟案件的事實和法律爭議基本相同或相似，法院可從中選擇一個案件進行審理并作出裁判，并將該案件的裁判結果作為處理其他案件的依據。顯然，被選中的案件具有示范性，因此這種訴訟處理方式被稱為示范訴訟。示范訴訟具有兩個層面的含義：一是為了“制造”判例，確立某一法律適用的規則或對某一法條的理解進行權威性解釋；二是從基本事實和法律爭議相同的數個案件中選取一個樣本案件進行審理并作出示范判決，而所有的當事人均要受到示范判決的約束。通常，我們對示范訴訟作第二種理解。

示范訴訟通常運用于大規模民事侵權領域①。事實上，行政案件也能適用示范訴訟，比如《德國行政法院法》中就有關于示范訴訟的規定②。

示范訴訟的特質表現為四個方面：①爭議的性質相同或相似。即這些群體性糾紛均涉及相同的事實爭議和法律問題，只是當事人有所區別；②程序啟動的“靈活性”。示范訴訟既可以由當事人協商選定，也可以由法院依職權決定。此外，有的國家法律規定，當事人之間的契約還需要通過法院審查方能啟動示范訴訟；③示范案件的“典型性”。被選擇的示范案件須能充分體現群體性糾紛中的共通問題；④示范裁判具有擴張效應。因為其他案件的爭議在示范案件中已經得以審理，因此法院無需再次審理，而是將示范案件的裁判結果作為處理其余案件的依據。這樣不僅可以大大減少法院的工作量，提升審判質效，還可以分解群體性糾紛，化解其余案件當事人之間的矛盾。

示范訴訟是解決涉眾型案件的捷徑，其用以點帶面的方式將涉眾型案件的爭議濃縮在一個案件中，通過一個案件的審理解決共性問題。這樣做的好處是既能清楚的表明法院處理此類爭議的立場，又能將眾多矛盾解決于個案中，避免涉眾型案件的不穩定風險，同時提升審判效率，還能防止矛盾裁判的產生。

二、理論上的可行性評析

涉眾型政府信息公開案件完全符合示范訴訟的基本特征，從理論上講，將示范訴訟制度引入政府信息公開訴訟應當可行。

第一，群體性糾紛的“同質性”在涉眾型政府信息公開案件中得以充分體現。實踐中，多名申請人向同一行政機關申請公開同一政府信息的情形十分常見。在申請遭到拒絕時，多名申請人會共同或分別起訴至法院，形成多個政府信息公開訴訟案件。每一個案件都是在爭議同一政府信息是否應該由被告向原告公開，可以說，這些案件的事實爭議和法律問題“雷同”。

第二，無論是當事人協商選定還是法院依職權確定示范訴訟程序，在政府信息公開案件的審理中均不存在問題。對于涉眾型政府信息公開案件而言，申請公開同一政府信息的申請人之間或多或少都具有一定關聯，因此在申請人之間達成示范訴訟契約的可能性很大。即使當事人之間出于各種考慮難以協商一致，法院也可以依職權確定。

第三，在眾多政府信息公開案件中選擇一件示范案件并非難事。如上所述，所有案件的爭議均圍繞同一政府信息，且被告也是同一個行政機關，被告在各個答復中闡述的拒絕公開理由和法律依據也完全相同，可以說，每一個案件都可以作為示范案件。

第四，在政府信息公開訴訟中，將示范案件的裁判結果用以約束其他案件具有高度的正當性。由于各個案件的爭議焦點都是針對同一項或多項政府信息，即被告是否應當向原告公開該信息，原告之間的個體差異與爭議的處理無關，因此示范裁判結果即為法院處理此類爭議的“標準答案”，所有的案件當事人都只能得到這樣的答案。從這一點來講，示范裁判效力在涉眾型政府信息公開案件中的擴張是一步到位的，這一點也與“訴的利益”理論相契合③。

三、相關案例評析

示范訴訟并未在我國現行行政訴訟制度中得以確立，但這并不影響司法實踐的嘗試，相關的案例也已出現④。

比如，原建設部曾經制定并下發《城鎮房屋拆遷管理規范化工作指導意見（試行）》，其中規定，直轄市的城鎮房屋拆遷管理規范化工作的考核工作由建設部負責。2013年，包括胡某某在內的數十人共同向住房和城鄉建設部申請公開住房和城鄉建設部對天津市城鎮房屋拆遷管理規范化工作進行考核的相關信息，具體內容包括考核資料、考核表和考核結果等。住房和城鄉建設部分別針對胡某某等人作出告知書，告知該信息不存在。胡某某等人不服，分別向法院起訴，均請求法院判決撤銷被訴告知書，并判令被告依法制作和搜集上述信息。在這些案件中，法院選擇胡某某案進行審理并作出判決。判決生效后，法院裁定駁回了其他人的起訴。

在上述系列案件中，胡某某等數十人向住建部申請公開同一政府信息，住房和城鄉建設部分別予以答復。雖然答復的具體內容完全相同，結果也一致，但各個答復是針對不同的申請人作出的，法律地位彼此獨立。原則上講，每一個答復均構成一個獨立的行政行為，圍繞著各個答復的合法性審查，均可成立一個獨立的行政訴訟案件。一個案件的裁判效力不能當然羈束其他案件。而且，其余案件的原告并未參與胡某某案的審理，也未能發表意見，闡述觀點，用該案的判決去裁定駁回其他原告的起訴有違訴權保障原理。嚴格來講，法院應當逐一對上述案件進行開庭審理，或是合并審理，然后針對每一個案件分別作出判決。但法院選擇了胡某某案作為示范案件，只是對這一示范案件作出判決，其他的案件則一律裁駁，從而大大減少了審判工作量，這是一種典型的示范訴訟。

從案件實際效果而言，胡某某等數十人具有共同的利益，無論是起訴狀中載明的訴訟理由，還是提交的證據均完全相同，胡某某案的審理基本上涵蓋了所有原告的訴求和具體訴訟意見，具有充分的代表性。逐一對胡某某案之外的其他案件進行審理不會涉及新的訴訟問題，只會耗費司法資源。因此，上述處理方式和裁判結果并無不妥之處。

四、適用條件與訴訟流程

1.適用條件

一是案件數量大。示范訴訟是法院為了減輕涉眾型案件帶來的壓力而對訴訟進行的一種簡化。因此，涉眾型案件是適用示范訴訟程序的前提。至于案件數量達到何種程度，才能啟動示范訴訟程序，這完全取決于立法者的態度以及司法資源的承載力。參考域外的立法例⑤，案件數量的下限應當為10件，即如果涉眾型政府信息公開案件數量超過10件，法院可以考慮啟動示范訴訟程序審理案件。

二是各個案件均涉及同一政府信息，且被告答復的理由和結論相同。示范訴訟適用的條件是群體性糾紛的“同質性”，即各個案件的事實爭議和法律問題基本相同或相似。在政府信息公開訴訟中，只有在眾多申請人向同一行政機關申請公開同樣的政府信息，而被告又以同樣的理由作出同樣的答復時，各案件才會具有同質性，即事實爭議和法律問題相同。具體而言，這種答復內容可以是涉案政府信息是否屬于政府信息，或者是涉案信息是否存在，又或者是涉案政府信息是否屬于《條例》規定的可公開政府信息范圍。總之，各個答復的內容和結果應當是一致的。

2.訴訟流程

第一，示范訴訟的啟動。一方面當事人可以經過協商后申請啟動示范訴訟，另一方面法院也可以依職權主動啟動。如果當事人申請啟動，各當事人需協商選擇示范案件，并明確表示愿意接受示范裁判效力的約束。為保證示范案件的質量或是防止協商過程中出現不公正現象，法院應對協商選定的案件進行審查，并決定示范案件的最終選擇。法院依職權決定適用示范訴訟程序的，應事前通知所有的案件當事人，征求當事人的意見，其中最為重要的事項就是示范案件的選擇。總之，要充分聽取意見，尊重大多數當事人的意愿，最大限度的保障其程序參與權。同時，法院還應就示范訴訟的程序、法律效力和可能產生的后果向當事人作出詳細說明，使當事人形成合理的心理預期。從實踐情況來看，有的涉眾型政府信息公開案件難以通過原告協商的方式來啟動示范訴訟或是選定示范案件，因為其分別申請信息、分別起訴的目的就是為了形成巨量案件，以此來給行政機關施加外圍壓力，由此去解決其與該行政機關或是其他行政機關之間的利益紛爭，以更快更好的實現個人利益，如獲得更高額的補償費或獲得某項許可。因此，在涉眾型政府信息公開案件中，法院依職權啟動示范訴訟程序將占據更重要的位置。

第二，示范案件的審理。選定示范案件后，法院要暫時中止其他案件的審理以及類似案件的受理，并及時開庭審理示范案件。法院應當組織其他案件的原告以及潛在的原告旁聽案件的審理和宣判，或采取互聯網、報紙或法院公告欄公告等方式將裁判結果公布。同時，做好判后答疑工作，并擴大釋法范圍，向其他案件的當事人闡述法律問題以及法院的裁判理由，提升示范裁判的影響力。與一般訴訟案件一樣，示范判決作出后，法院只需要向示范案件當事人送達，也只有示范訴訟當事人有權提起上訴。其他案件的原告不能針對示范判決提出異議，但可以向法院提出自己的意見，并可以對示范案件的當事人進行監督。

第三，其余案件的處理。一旦示范判決發生法律效力，法院就可以將其余案件恢復審理。法院可將示范裁判的結果告知其余案件的當事人，并進行相應的闡釋，申明法院對于此類爭議的立場，引導當事人根據示范裁判調整訴訟行為。如果法院已在示范案件中判決被告向原告公開政府信息，則可建議被告向其余原告公開同一政府信息，并建議原告撤回起訴。如果被告仍然拒絕公開信息，則可直接依據示范判決的結果判決被告公開信息。相反，如果法院在示范案件中支持被告的主張、判決駁回了原告的訴訟請求，則可在其余案件的審理中，向原告釋明示范案件的審理過程和結果，闡述具體的理由和依據，建議其撤回起訴。如果原告仍然堅持起訴，則可裁定駁回其起訴。

第四，加強對示范案件當事人，特別是原告的監督。由于示范裁判會羈束其余案件的審理結果，示范訴訟當事人的訴訟行為將對其他案件原告的利益產生重大影響。如果示范訴訟原告為了一己私利而與被告達成“默契”，消極訴訟，極有可能使法院作出不符合事實和法律的判決，從而損及其他案件原告的利益。因此，為了保障示范訴訟起到應有的作用，法院有必要對示范案件的原告進行十分嚴格的監督。首先，法院應鼓勵其他案件的原告對示范案件的原告進行監督，使其他案件的原告盡可能多的了解示范案件的審理情況，如安排其旁聽案件審理或是見證證據交換。如認為示范案件的原告在訴訟中未能積極主張訴權，或是與被告私下妥協，其他案件的原告可向法院提出異議，法院應認真對待。其次，法院如果發現示范案件的原告消極訴訟甚至是申請撤訴，足以嚴重影響其他案件原告的利益時，法院可依職權更換示范案件。此外，法院在示范案件中應當強化全面審查的原則，以提升示范裁判的準確性。

注釋：

①齊樹潔，徐雁.群體訴訟的困境與出路：示范訴訟制度的建構——珠江綠洲飲用水糾紛民事賠償案的啟示[J].中州學刊，2009（1）：22-26.

②《德國行政法院法》第93條之1第1項規定，如果以同一行政措施的合法性為訴訟標的爭議超過20件，在事先聽取當事人意見的前提下，法院可以依職權擇定其中一件或數件作為示范訴訟，而停止其他事件的訴訟。法院的中止裁決不可撤銷，以保障示范訴訟程序的進行，減少群體訴訟中的利益沖突對程序進行的不利影響。第93條之1第2項對其余中止的訴訟事件，在示范判決確定后，程序應如何繼續進行以及示范判決結果如何援引做了進一步的規定.

③“如果對爭議事件法院已提供訴訟救濟或縱允許起訴亦無法達成原告目的，可認為原告缺乏客觀訴之利益，法院則無需介入并加以審判”。見：翁岳生編.行政法[M]：下冊.第2版.北京：中國法制出版社，2009：1428-1429.

④北京市第一中級人民法院（2013）一中行初字第1564號案件.

⑤《德國行政法院法》第93條之1第1項規定，如果以同一行政措施的合法性為訴訟標的爭議超過20件，在事先聽取當事人意見的前提下，法院可以依職權擇定其中一件或數件作為示范訴訟，而停止其他事件的訴訟。法院的中止裁決不可撤銷，以保障示范訴訟程序的進行，減少群體訴訟中的利益沖突對程序進行的不利影響。第93條之1第2項對其余中止的訴訟事件，在示范判決確定后，程序應如何繼續進行以及示范判決結果如何援引做了進一步的規定.

作者簡介：

趙鋒（1980.4～），籍貫：湖北省荊門市，單位：中國人民公安大學（2012級博士研究生），學歷：法學碩士，博士在讀，研究方向：憲法學與行政法學。