創新社會治理與保障基本權利的關系

摘 要：創新社會治理，維護最廣大人民根本利益，就必須有效實施憲法中的公民基本權利條款。憲法關于公民基本權利條款的立法適用和法律實施現狀決定了社會治理現狀。應當以法治理念正確看待社會矛盾、社會治理創新和加強社會管理，正確把握“加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”的具體要求，通過有效保障基本權利，推進社會治理創新。

關鍵詞：社會治理；保障基本權利；關系

十八屆三中全會《決定》指出：創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益。①在我國，最廣大人民的根本利益集中表現為憲法規定的公民基本權利。維護最廣大人民的根本利益，要求以法治理念正確看待社會治理創新，正確定位各類主體職能，保障公民基本權利條款得到有效實施。

一、公民基本權利條款的立法適用和法律實施現狀決定了社會治理現狀

現行憲法關于公民基本權利的規定集中在第33條至第50條，下面選部分條款敘之。

第33條第二款規定：中華人民共和國公民在法律面前一律平等。根據立法原意，公民在法律面前一律平等是指在法律實施上的平等，而不是指立法上的平等。這一觀點是基于馬克思主義關于法律階級性觀點產生的，認為法律只體現統治階級的意志，而不能體現被統治階級的意志。在這一點上，統治階級和被統治階級存在著事實上的不平等。[1]但是即便在統治階級內部，特別是作為統治階級主體的農民和工人，在教育、就業、社會保障、稅收、財產保護等各方面，在立法上都存在著嚴重的不平等。目前社會建設領域存在突出問題的主要根源在于沒有把法律面前人人平等落到實處。

憲法第34條是對公民平等選舉權原則的規定。但在立法適用時沒有得到真正落實。1953年，制定第一部選舉法時規定：選舉全國人大代表時，“各省應選全國人民代表大會代表的名額，按人口每八十萬人選代表一人”，“中央直轄市和人口在五十萬以上的省轄工業市應選全國人民代表大會代表的名額，按人口每十萬人選代表一人”；[2]1979年修改選舉法，該比例未做修改，且進一步明確“農村每一個代表所代表的人口數八倍于城市每一代表所代表的人口數”；[3]1995年的《選舉法》將其改為4：1，直至2010年才改為1：1同票同權。近年來，由于選舉問題造成的群體性事件和社會矛盾時有發生，有的當事人被限制人身自由甚至受到人身傷害，嚴重影響社會穩定和諧。

憲法第35條是對公民表達自由權的規定，具體包括言論、出版、集會、結社、游行和示威。從立法現狀看，要么沒有具體法律予以實施而代之以條例等行政法規，要么雖然有了法律層面的規定，但內容多為限制而非保障。這方面的保障不力造成社會矛盾無法得到及時、公開、有效的表達，社會壓力無法得到正常釋放，小矛盾累積成大問題，個體問題變成群體性事件。一套正常的、健康的、通暢的意見表達機制是社會穩定的保障。但是由于立法以及法律實施中對表達自由的限制，阻塞了社會底層和弱勢群體表達意見的正常渠道，使他們不得不采取鬧訪、越級上訪等非理性手段，造成各地信訪突出問題此起彼伏。而在維穩思路下對各種形式的信訪特別是進京信訪的打壓，嚴重影響整個社會面的穩定。

憲法第42條是對公民勞動權利和義務的規定，第43條是對勞動者休息權的規定。就業是社會穩定的基礎；休息權體現了對勞動者的尊重。現實中對公民勞動權利的保障存在諸多問題，比如黑窯工、童工在一些地方依然存在；某些特殊工種如礦工的工作環境惡劣，生命安全得不到有效保障；同工不同酬問題依然突出；有的企業視工人為機器，采取各種手段逼迫工人加班，唯利是圖缺乏人性關懷，導致職工自殺事件時有發生。對公民勞動權利保障不力也是目前影響社會穩定的重要原因。

二、有效保障公民基本權利必須以法治理念正確看待社會治理創新

一個國家公民基本權利的保障水平集中體現了這個國家的法治水平。以保障公民基本權利為價值導向加強和創新社會治理，就必須樹立法治理念、在法治的框架下進行。因此有必要對以下幾個方面有清楚的認識。

1.正確看待社會矛盾

當前社會矛盾的表現形式呈現新的特點，一是群體性增強，少則幾十人，多則幾百人參與的社會矛盾已屢見不鮮。二是對抗性增強，由此引發的治安事件、刑事案件越來越多，動用警力平息事件已成為常態。三是突發性增強，很多矛盾糾紛從發生到激化只有短短的時間，一觸即發。以法權平衡理論分析，和諧社會可以理解為法權平衡條件下的社會。主要表現為權利-權力平衡、權力-權力平衡和權利-權利平衡三重內容。[4]以此來分析社會矛盾：法權平衡條件下，社會矛盾依然存在，但由于有通暢的、有效的矛盾化解機制，使大部分矛盾能夠得到及時化解，法權處于動態平衡中，社會處于動態和諧中，這種機制就是法治的機制。而如果法權平衡被打破或者遲遲不能建立，矛盾化解機制失靈，社會矛盾就會易發多發。

2.正確看待創新

創新有兩種，一種是法律框架內的創新，一種是突破法律搞創新。長期以來由于我們已經習慣了只看結果不看過程，對突破法律的事情并沒有引起足夠的重視，甚至有的地方以創新為名隨意突破法律的界限。這種做法在改革開放初期各種法律制度不健全的情況下或許還有一定的存在理由，但是隨著我國社會主義法律體系的建立，突破法律搞創新已無繼續存在的理由。原因在于：第一，突破法律搞創新嚴重損害了法律的權威性。突破法律特別是公權力機關突破法律給人以法律不過兒戲的感覺，需要時重要，不需要時可以隨意踢開，大大降低法律在普通民眾心目中的地位，規則意識、守法意識大打折扣。二是突破法律搞創新嚴重損害法律的公信力。法律的作用之一在于指導人們的行為。三是突破法律搞創新不可持續。從個案來看突破法律確實能在一時、一地解決具體問題。但后果是，這樣做會造成一種路徑依賴，碰到問題首先想到突破法律，“擺平就是水平”，忽視制度建設，忽視建立和完善相應的法律制度，窮于應付不斷出現的各式各樣的問題。而由于突破法律成為常態，法律的權威性和公信力受損，必然造成更多的問題產生，政府就會一直忙于救火，無論是對執政還是社會治理都無以為繼、不可持續。

三、有效保障公民基本權利必須正確定位各類主體的職能

“加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。”②是中央對各類主體在創新社會治理體制中的職能定位。對此應當以法治理念，作出有利于有效保障公民基本權利的正確理解。

1.關于黨委領導

第一，對于不同層級的黨委而言，黨委領導的具體方式應該有側重。黨的中央委員會應當主要通過把黨對社會治理的主張和政策通過立法、使之成為法律的形式來實現領導。黨的各級地方委員會應該主要通過監督所屬黨的組織，比如政府、人大、政協、法院、檢察院黨組執行關于社會建設的政策以及法律、法規情況，監督黨員干部執行法律、法規的情況，來實現對本地區社會治理的領導。③第二，黨委避免對涉法涉訴事件作出決定。一方面對此類已經走司法程序的事件由黨委作判斷不符合司法獨立的原則，而且其中許多是民事案件、經濟案件，且不說黨委有關部門的專業知識如何，即便有足夠的專業知識，也不是黨委的職責所在。另一方面，對具體案件的介入容易把矛盾所指引向地方黨的組織，把許多純粹屬于民事糾紛的問題變成指向黨的執政基礎、影響黨的執政形象的政治問題，把簡單問題復雜化。第三，對于基層黨組織而言，黨的領導主要體現在對普通公民和各種社會組織的整合能力上。這種整合應該主要通過黨的基層干部和黨員模范遵守法律法規、模范遵守社會道德、密切聯系群眾、廣泛聽取民意、落實黨的政策并監督其落實情況、加強黨員管理等渠道來實現。

2.關于政府主導

政府主導，從法治的角度看，主要在于不折不扣地實施法律，包括通過制定行政法規、規章，發布決定、命令以及其他規范性文件，把法律落實到位。政府對社會治理領域的全面、深度介入是現代社會發展復雜性的客觀要求，讓政府退回到“守夜人”的角色不現實。但是政府對社會治理領域全面、深度介入會帶來一個問題，就是對公民和社會組織的自主活動造成干預和限制。因此，政府主導應當把握以下幾點：

一是政府應當減少對微觀經濟活動的干預。對微觀經濟活動放松干預，有利于增強經濟活動主體的積極性、創造性，促進市場經濟的充分發展，推進社會主體即普通公民和社會組織的獨立性；有利于減少權力尋租的機會，減少腐敗對社會治理的影響。

二是政府應當更加注重提供優質的公共服務。公共服務包括社會治安、社會救濟、社會保障以及科學教育文化衛生等眾多領域。優質的公共服務應當包含以下內容：第一，成本低，質量好。我們國家無論是普通公民還是企業，平均稅負水平在世界上屬于比較高的，這是不爭的事實。然而對比我們能獲得的公共服務，比如醫療衛生，質次價高的問題非常嚴重。第二，服務的質和量應當均衡。大城市和小城市、城市和農村、中心城區和郊區、黨員干部和普通群眾、有權者和無權者，在享受公共服務方面應該是平等的。第三，應當以服務為本。特別要防止以服務為名行管理、管控之實。

3.關于社會各方面參與

社會各方面參與的主要形式是社會組織，公眾作為個體參與社會治理的機會和程度是比較低的，個體的公眾只有結合起來以社會組織的形式才能有效和深度參與社會治理。

現實的情況是，居委會和村委會在法律上不具備政府的職能，在法理上不具備真正意義上的自治功能，既實現不了政府預期的目標，也實現不了居民的期望。政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動機制還沒有完全形成，政府的部分社會治理和公共服務職能還沒有實現與社區民主自治功能的有機聯系和融合。傳統的治理模式，即由治理者和被治理者兩部分人組成，治理者作為公共事務的決策者，指導、協調、管理社會生活，在這種情況下，政府面臨著巨大的管理壓力和治理成本。

公眾參與社會治理不應當局限于在政府的組織下參與簡單的、輔助性的社會治理。首先，在政府決策方面，公眾參與應當成為必經程序和環節，并發揮獨特的作用。其次，公眾應當通過參與立法來實現參與社會治理。

注釋：

①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定輔導讀本》.人民出版社，2013年版第49頁.

②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定輔導讀本》.人民出版社2013年版第49頁.

③對于省一級和較大市一級黨的委員會而言，也可以通過推進地方立法實現黨的領導，但主要的還在于保障法律、法規得到有效實施。

參考文獻：

[1]蔡定劍.《憲法精解》，法律出版社2006年版，第242-243頁.

[2]肖蔚云，王禹張翔.《憲法學參考資料》上冊，北京大學出版社2003年版第143頁.

[3]肖蔚云，王禹張翔.《憲法學參考資料》上冊，北京大學出版社2003年版第231頁.

[4]童之偉，殷嘯虎.《憲法學》，上海人民出版社出版，2009年版，第73頁-74頁.

作者簡介：

曹秋龍（1976～），男，上海人，華東政法大學2011級憲法學與行政法學博士研究生，研究方向：憲法學。