試述行政程序的正當性

摘 要：程序自身的正當性對行政權力的正當行使施加了最基本的程序性要求。它要求行政權力的運行必須符合最低限度的程序公正標準，直接體現著現代法治國家對行政權力正當行使的最低限度，也是最基本的要求。

關鍵詞：行政程序；公正；正當性

程序的正當性是現代行政程序的一種內在的價值品性。而行政程序作為法律程序之一，不僅僅是實現行政實體或結果的技術性工具，它同樣還有著獨立于實體而存在的內在價值。這種內在價值即行政程序自身的正當性，表明存在著一種程序本身的正義，而這種“程序的正義，意味著程序不是權力的附庸，而是制約專橫權力的屏障”。程序自身的正當性對行政權力的正當行使施加了最基本的程序性要求。美國大法官W.道格拉斯說，“堅定地遵守嚴格的法律程序，是我們賴以實現在法律面前人人平等、享有正義的主要保證。”

一、程序正義在法律程序中的要求

西方學者對這一問題進行了探討，我國學者在此方面也進行了極富開拓精神的研究。如孫笑俠認為，“程序公正的六大要義”，即“程序的民主性、程序的控權性（從人權角度看）、程序的平等性、程序的公開性、程序的科學性和程序的文明性是現代法治社會對程序公正的要求，離開了這六方面，那么程序公正將是不完整的”。季衛東提出的“現代程序的四項基本原則”即“正當過程、中立性、條件優勢、合理化”。等等觀點，反映了不同的學者對程序公正的內容、標準和要素的不同理解。事實上，要提出一種普遍適用于一切社會的最高的、絕對的程序正義要求是不可能的。但是，我們可以根據人類的共同心理需求，提出一種可適用于所有現代文明社會的最低限度程序正義要求。英國人將這些最低限度的程序正義要求貼上了“自然公正”的標簽，美國人則稱之為“正當程序”。

參照英美國家的標準，結合學者們的分析，我認為，現代法律程序所要實現的最低限度的程序正義要求至少應當包括三項：程序中立性、程序參與性和程序公正性。程序中立性就是要求決定程序法律結果的法律主體應當處于中立地位，對參與程序的任何一方不得存有偏見和歧視。這是法律程序對決定程序法律結果的法律主體的“正當”要求。程序參與性就是那些利益或權利可能會受到程序法律結果直接影響的法律主體應當有充分的機會富有意義地參與法律程序的過程，并對法律結果的形成發揮其有效的影響和作用。這是接受程序法律結果的法律主體對法律程序的“正當”要求。程序公開性，即法律程序的每一階段和步驟都應當以當事人和社會公眾看得見的方式進行。這是對法律程序整個過程本身的最低限度要求。行政程序作為一種重要的現代法律程序，同樣要達到上述三項最低限度的程序正義要求。

二、正當的行政程序原則

正當行政程序，簡單來講，就是符合正義性原則的行政程序，從語源意義上講，“正當行政程序”一詞源自于美國憲法中的“正當法律程序”。1787年紐約州批準憲法會議根據漢密爾頓的提議，提出“人權法案”，該法規定：除非依照“正當的法律程序”，否則，任何人都應得到保證，不應被剝奪特定的權利。這一規定，“構成了（美國憲法）第5條修正案和后來的第14條修正案的正當程序條款的起源。”1791年美國憲法通過的第5條修正案規定：“不經正當法律程序，不得被剝奪生命、自由和財產。”1868年通過的美國憲法第14條修正案又將這條規定適用于各州政府機關。眾所周知，行政程序法在法治國家負有體現憲法價值的任務，立法者形成或設計行政程序及行政機關適用行政程序的裁量空間須受到憲法的制約，既然憲法中載有“正當程序條款”，國會制定的程序規范固然不得抵觸憲法，而“正當法律程序”適用在行政程序上，即為“正當行政程序”，這就是“正當行政程序”這一用語的正式起源。

正當行政程序這一用語在程序法及行政法的理論和實踐上，有著豐富的涵義：

（一）正當行政程序體現一種程序正義的理念

正當行政程序表達了一種西方社會長期以來的自然法理念和由此演變出來的普通法上的自然正義觀念。盡管在闡述程序正義理念時使用了不同的法律術語，但以英美兩國緊密聯系的法律傳統可以得出：美國法上的“正當法律程序”理念源自于英國普通法上的“自然正義”觀念。對于“自然正義”的本質含義，愛歇爾勛爵如此解釋：“自然正義就是有關是與非的自然感覺。”馬歇爾也說“：自然正義這個提法揭示了和絕對真理相關的道德原則的存在，這種真理是根據上帝的旨意而確立的，這里所言的自然正義是自然法的同義語，它顯然有別于具有嚴格意義的現代的自然正義的概念。”所以說，正當行政程序反映出來的一種程序正義的理念，實質上是西方社會長期以來的自然法理念的表現。

（二）正當行政程序不僅體現出一種程序正義的理念，在實踐中它也是一種可操作的程序規則

如果行政行為不遵循具體的正當程序規則，將導致行為的無效或被撤銷。在“里奇訴鮑德文案”中，英國上議院的法官認為，盡管1882年的《城市公團法》規定，警察委員會有權開除他們認為玩忽職守或因其他原因不適合該職的任何警察，但并不意味著這種開除行為就不需要遵守自然正義規則，盡管它被認為是在自由裁量權范圍內的行為，上議院的法官仍然認為，要革除一個官員的職務，必須先告訴他到底犯了什么事，聽他解釋，然后才作出決定，警察委員會在開除里奇公職前，沒有給予他通過聽證為自己辯護的權利，也沒有事先通知里奇，違背了自然正義的要求，所以該行為應予撤銷。

程序的正當性作為現代行政程序內在的價值追求，必須通過一定的原則才能得以體現出來。這一原則即正當的行政程序原則，亦可簡稱為“行政正當原則”。它要求行政權力的運行必須符合最低限度的程序公正標準，直接體現著現代法治國家對行政權力正當行使的最低限度，也是最基本的要求，從根本上承載了現代行政程序的基本價值追求——程序正義，是確保程序正義觀念在行政行為中得以實現的重要保障，從而也構成了行政法的一項重要的基本原則。根據前述程序正當性的三項最低要求——程序中立性、程序參與性和程序公開性，正當的行政程序原則或稱行政正當原則可具體化為避免偏私、行政參與和行政公開這三項原則。

第一，避免偏私原則。

它是指行政主體在行政程序過程中應在參與者各方面保持一種超然和不偏不倚的態度和地位，不得受各宗利益或偏私的影響。避免偏私原則，是程序中立性這一最低限度的程序正義要求在行政程序中的具體要求。中立性原則是現代程序的基本原則，是“程序的基礎”。程序的中立，本意是要求糾紛的裁判者應當處于對抗的雙方當事人之間保持一種超然和不偏不倚的態度和地位，使當事人受到同樣的對待，即“任何人不能成為審理自己案件的法官”。因為最初只是司法程序的一個基本原則。幾個世紀以來英國司法程序中的“自然公正”原則，原來就是個“司法程序中的規則”，后來才移用到行政程序中來的。

第二，行政參與原則。

它是指受行政權力運行結果影響的利害關系人有權參與行政權力的運行過程，表達自己的意見，并對行政權力運行結果的形成發揮有效作用。行政參與的核心是公平聽證。所謂聽證，即“聽取意見”。它意味著行政主體負有聽取當事人意見的義務。行政主體在作出對當事人不利決定時，必須聽取當事人的意見，不能片面認定事實，剝奪對方辯護的權利。這是行政參與原則的核心要求，也是保證相對人有效參與行政程序的前提條件。如果相對人在行政程序中始終保持沉默，沒有機會闡明自己的觀點，那么這種參與就是無意義的。

第三，行政公開原則。

它是指行政權力運行的每一階段和步驟都應以相對人和社會公眾看得見的方式進行。如果說參與原則是讓相對人實現“為”的權利的話，公開原則則是滿足相對人“知”的權利。“知”是“為”的前提，“為”是“知”的目的，二者具有緊密聯系。按照現代民主與法治的基本要求，行政公開化的內容應當是全方位的，不僅行政權力的整個運行過程要公開（行政行為公開），而且行政權力行使主體自身的有關情況也要公開（行政主體公開）。行政主體的公開，內容包括：行政主體的基本情況、機構設置、人員編制、職責權限和財政收支狀況，以及公職人員的錄用、考核、獎懲、任免及其財產和品德狀況、廉潔自律情況等。就行政權力的整個運行過程而言，要公開的內容包括事先公開職權依據、事中公開決定過程和事后公開決定結論。事先公開職權依據，是指行政主體應當將作為行使行政權的依據如法律、法規、規章、規范性文件等，在沒有實施行政權或者作出最終行政決定之前，向社會或相對人公開，使之知曉。事中公開決定過程，是指行政主體應當將行政決定形成過程的有關事項向相對人和社會公開，包括公開舉行聽證、會議的公開等。

行政主體必須采用相應的方式公開。根據公開的對象不同，一般采取不同的方式。對社會公眾的公開，主要有：會議旁聽、媒體報道、刊載、查閱、公榜等，此外，隨著科學技術的飛速發展，尤其是電腦網絡的建設，行政機關已經開始利用網路發布各種信息。

對特定相對人公開的方式主要有：第一，閱覽卷宗，是指允許當事人在具體行政程序中抄寫、閱覽或復印與其有直接關系的程序進行情況的資料。閱覽卷宗權是實現當事人參與行政程序、實際影響行政決定形成的前提條件。第二，表明身份，是指行政主體的執法人員在實施可能影響行政相對人合法權益的行政行為之前，應當通過行政相對人可以理解的方式，向其表明執法身份。第三，告知或送達。告知主要指行政主體作出影響行政相對人權益的行為時，應事先告知該行為的時間、地點、主要過程及相對人在程序上享有何種權利；送達即將處理結果告知或交付當事人的程序。第四，說明理由。對于有些行政行為，行政主體不但要把結論告知當事人，而且應當說明作出該行為的事實根據、法律依據和裁量依據或其他理由，相對人對此也可以提出咨詢。

總之，行政程序的正當性要素是一個多層次的體系：首先，任何行政程序都必須具備行政程序正當性要素的最低要求；其次，對于某些影響相對方重大利益、法律明文規定應舉行正式聽證的行政行為，則應依法舉行嚴格的正式聽證；再次，對那些最低要求不足以保證其程序正當性，但采用正式聽證又無此必要的行政行為，則應運用利益衡量的方法，組合出適合該行政行為的正當行政程序。

注釋：

①轉引自周佑勇.行政程序的正當性與正當的行政程序原則.公法研究.第71頁

②孫笑俠.兩種程序法類型的縱向比較——兼論程序公正的要義.法學.1992年第8期

③季衛東.法治秩序的建構.中國政法大學出版社1999年版.第23頁

④楊寅.中國行政程序法治化—法理學與法文化的分析[M].北京： 中國政法大學出版社， 2001年版.第110頁

⑤焦洪昌， 李樹忠.憲法教學案例[M].北京： 中國政法大學出版社，1999年版.第279頁

⑥季衛東.法治秩序的建構.中國政法大學出版社1999年版.第24頁

⑦章劍生.論行政程序法上的行政公開原則.浙江大學學報（人文社會科學版）.2000年第6期

參考文獻：

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[2] 轉引自周佑勇.行政程序的正當性與正當的行政程序原則.公法研究.

[3] 孫笑俠.兩種程序法類型的縱向比較——兼論程序公正的要義.法學.1992年第8期

[4] 季衛東.法治秩序的建構.中國政法大學出版社1999年版.第23頁

[5] 陳瑞華.程序公正論——從刑事審判角度的分析.中外法學.1997年第2期

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與行政程序的正當性———兼以程序工具主義及程序本位主義的視角.2005年11月.

[7] 楊寅.中國行政程序法治化—法理學與法文化的分析[M].北京：中國政法大學出版社，2001年版.

[8] 焦洪昌，李樹忠.憲法教學案例[M].北京：中國政法大學出版社，1999年版.

[9] 季衛東.法治秩序的建構.中國政法大學出版社1999年版.

[10]章劍生.論行政程序法上的行政公開原則.浙江大學學報（人文社會科學版）.2000年第6期

作者簡介：

權伍佳（1990～），女，朝鮮族，吉林延吉人，延邊大學法學院2012級憲法與行政法學專業碩士研究生。