淺析城鄉統一建設用地市場建立的可行性

摘要：通過對當前我國建設用地現狀的分析，描述了當前城鄉建設用地市場存在著農民土地權利受損、土地資源浪費、隱形市場泛濫等問題，闡釋了建立城鄉統一的建設用地市場的可行性，提出通過明確產權主體及權益分配機制賦予農民完整的土地產權、加強管理防止耕地濫用、完善征地補償機制和社會保障體系等措施來促進城鄉統一建設用地市場的建立。

關鍵詞：城鎮建設用地；集體建設用地；城鄉一體化

當前我國城市建設用地和農村建設用地市場發展不平衡，只有深入研究和解決了發展道路上的問題，掌握城鄉統一建設用地市場建立的有效途徑，城鄉統一建設用地市場才能真正的建立起來。

一、我國城鄉建設用地市場的分割現狀與弊端

（一）城鄉建設用地市場分割的現狀

目前我國的建設用地由城鎮建設用地和農村集體建設用地兩部分構成，城鎮建設用地是指在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，為實施城鎮規劃占用土地既包括城鎮住宅和公共建筑用地。農村集體建設用地是指鄉（鎮）村建設用地即鄉（鎮）村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業建設所使用的土地。城鎮建設用地又稱城市國有土地，它的所有權歸國家，農村集體建設用地的所有權歸農民集體。城鎮建設用地市場的運行比較規范和成熟，而農村集體建設用地市場中土地的流轉由于政策法律的限制并未進行市場化配置只是隱性存在。受城鄉二元結構和國家政策的影響，兩種權屬不同的建設用地一直處于割裂狀態，表現在：一方面，國家土地征收制度決定了國有建設用地具有凌駕于集體建設用地的產權[1]，另一方面，我國目前實行的是城鄉建設用地增減掛鉤試點，城鎮建設用地與農村集體建設用地無法享有平等的權益。

（二）城鄉建設用地市場分割的弊端

農民土地權利受損。農村建設用地在流轉過程中所獲得的收益應該在土地的所有者、土地的原使用者和國家之間進行合理的配置，但是由于相關法律法規的缺乏，導致分配方式模糊不清，農民的利益很難保障。再加上農村建設用地隱形交易的客觀存在，大量土地非法流轉，導致農民土地權利受損。

土地資源極大浪費。農村土地的低價以及土地建設無規劃性導致土地的無效利用和浪費。城市化進程加快，城市有限的土地資源難以負荷，只能夠向外擴張，甚至有些城市過分強調外延的擴張，而忽視對現有城市的土地資源合理而有效的利用，造成了有限土地資源的極大浪費。

隱形市場泛濫。受國家相關法律法規和政策制度的影響，我國農村集體建設用地的流轉受限，一些人或者單位投機倒把，通過非正常手續將農村集體建設用地入市流轉，甚至有些人將農用耕地在未經許可的情況下搞建設。

二、建立城鄉統一建設用地市場的可行性

（一）有助于推動城市化進程

在城鄉二元結構下，土地實行雙軌制即國有建設用地市場與集體建設用地市場相分離。城市對建設用地的需求逐漸增大只能向郊區外延，農地流轉的隱形市場普遍存在，農民集體的利益得不到保障，市場秩序混亂。為此，迫切需要建立統一的城鄉建設用地市場，規范市場秩序，保障高效和規范利用農村集體建設土地，進而有助于打破城鄉二元結構，推動城市化的進程。

（二）有利于增加農民收入，保障農民權益

農村的房子沒有產權證既不能上市流通又不能另作別用，農民的承包地、宅基地也不能作為資本流動，很難帶來財產性收入。所以農村集體建設用地的入市流轉，使農民或者集體都能從中獲得很大一部分收入，甚至可以享有土地的增值收入，有助于將低效、閑置的集體建設用地統一服務于城鄉各項建設，緩解土地需求的壓力。

（三）確保國有與集體土地所有權主體的平等地位，規范土地市場

就我國目前而言，國有建設用地具有凌駕于集體建設用地的產權，城鎮建設用地與農村集體建設用地無法享有平等的權益，所以在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，實質上確立了國有與集體土地所有權主體平等地位。建立城鄉統一的建設用地市場就是要建立統一的交易平臺，打破城市與農村建設用地市場發展的不平衡，完善土地管理制度改革的重要舉措，維護正常的市場秩序。

三、城鄉統一建設用地市場的建立的有效途徑

（一）明確產權主體及權益分配機制，賦予農民完整的土地產權

目前我國的農村土地普遍存在主體虛位、主體混亂問題，未來應該確權發證，明確農民的權益和產權主體，在此基礎上建設產權交易市場。明確產權要依靠土地登記確權，實行土地統一登記發證制度。依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。賦予農民完整的土地權利，防止公權力侵占。相應的建立土地的所有者、土地的使用者和政府共同獲利的權益分配機制。

（二）加強管理，防止耕地濫用

一方面，各級土地管理部門要根據本地經濟發展的需要，制定符合實際的土地利用總體規劃并嚴格執行這一規劃，加強對農用地轉為建設用地的土地用途管制，防止集體經濟組織、企業和個人變相地通過各類集體建設用地渠道私下占用和轉用農用地。另一方面，應該打破政府壟斷，建立競爭機制，嚴格區分公益性用地和經營性用地，縮小政府的征地范圍，將其限定在公益用地的范圍內，保障和維護農民的合法權益。

（三）完善征地補償機制和社會保障體系，提高農民福利

當下，要想使隱形的市場消失，政府應該完善征地補償機制，提高征地補償標準，讓農民獲得切實的利益。在農村建設用地入市后必須完善農村社會保障體系。農民是靠土地為生的，土地入市流轉后，農民就是去了保障，政府應該在生活、為生、醫療等方面給予保障，這樣農民才能夠放心的將土地流轉出去，從而促進城鄉一體化建設。

【參考文獻】

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