我國(guó)農(nóng)村土地法律制度的構(gòu)建與改進(jìn)

摘要：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地法律制度逐漸暴露出其滯后性。如土地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。十八屆三中全會(huì)的《決定》對(duì)土地法律制度從經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、土地征用、補(bǔ)償制度等方面進(jìn)行了創(chuàng)新，推進(jìn)了土地法律制度的進(jìn)步。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；法律制度；改進(jìn)

土地法律制度是調(diào)整人們?cè)陂_(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、管理土地過(guò)程中所發(fā)生的以土地為內(nèi)容的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。其目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)家根據(jù)特定經(jīng)濟(jì)條件對(duì)土地分類利用，并協(xié)調(diào)和改善國(guó)家土地利用狀況，以發(fā)揮土地的最大功效。我國(guó)農(nóng)村土地法律制度包括諸多方面。

一、我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)村土地法律制度

（一）中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第八條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”《土地管理法》第十一條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)所有權(quán)?！?/p>

（二）農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度

《土地承包法規(guī)定》：“國(guó)家實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制?！薄稗r(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包。” 第四條規(guī)定：“ 農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。承包地不得買(mǎi)賣(mài)?！?/p>

（三）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度

《土地承包法》規(guī)定：“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。但應(yīng)遵循如下原則：（一）平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；（二）不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；（三）流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限；（四）受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力；（五）在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。

二、我國(guó)農(nóng)村土地法律制度中的缺陷

（一）土地產(chǎn)權(quán)法律制度

土地產(chǎn)權(quán)主體模糊不清、位置虛置?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！痹摲ㄖ袑⒓w界定為鄉(xiāng)、村和村民小組三種。也就是所謂的三級(jí)所有。表面上規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，但實(shí)際上各個(gè)主體的權(quán)利和邊界并不清晰。這就存在三級(jí)都有權(quán)，三級(jí)都越權(quán)的情形。

（二）農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度

家庭承包經(jīng)營(yíng)體制一定程度上不利于農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)。在家庭承包經(jīng)營(yíng)模式下，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量有限，市場(chǎng)參與和競(jìng)爭(zhēng)能力弱，難以預(yù)測(cè)市場(chǎng)的需求變化。再加上分散農(nóng)戶的組織化程度低，不可能影響市場(chǎng)的價(jià)格運(yùn)動(dòng)的方向。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)前、產(chǎn)后的交易中處于不利的地位，只能是價(jià)格上的被動(dòng)接受者，缺乏討價(jià)還價(jià)和自我保護(hù)的能力。市場(chǎng)不能帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民不能平等地參與市場(chǎng)交易活動(dòng)。農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)土地處分權(quán)的缺失。

（三）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度

該制度最突出的表現(xiàn)在法律、法規(guī)不完善?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定了招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等流轉(zhuǎn)方式，但是對(duì)程序如何、如何運(yùn)行卻是空白，這不僅降低了法律本身的可操作性，法律對(duì)其不可控風(fēng)險(xiǎn)的增加，而且增加了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)糾紛的幾率。其次，政府角色定位不當(dāng)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)格局之所以不規(guī)范，重要原因在于土地流轉(zhuǎn)雙重性和無(wú)序性。法律明確規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體是承包方，可在實(shí)際操作中，地方政府打著“招商引資、規(guī)模經(jīng)營(yíng)”等旗號(hào)，不經(jīng)農(nóng)戶同意，超越職權(quán)，代簽流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)主體地位實(shí)際被搶占。

三、十八屆三中全會(huì)中有關(guān)土地改革的對(duì)策建議

（一）賦予承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保和入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)權(quán)。

《決定》第20條規(guī)定：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)?！薄稕Q定》擴(kuò)大了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，新增了抵押、擔(dān)保功能。今后，農(nóng)民可利用承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得金融支持。而“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，來(lái)發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”，意味著農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與其它主體之間可通過(guò)土地股份化，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。這一改革舉措是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度和相關(guān)法律的重大突破。

（二）建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行。

《決定》提出：“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行?！边@意味著農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)可以跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)和按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則流轉(zhuǎn)，有利于激發(fā)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)生機(jī)活力、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)優(yōu)化配置，也有利于保障農(nóng)民群眾財(cái)產(chǎn)權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村人口優(yōu)化布局。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)后，農(nóng)村承包地、宅基地、林地、集體資產(chǎn)等，就可以在交易市場(chǎng)上公開(kāi)、公正的交易。

（三）符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市。

《決定》提出：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。今后農(nóng)村建設(shè)用地可以入市，意味著征地將越來(lái)越少，而土地交易越來(lái)越多。經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以平等買(mǎi)賣(mài)，而不是政府來(lái)征地，然后由政府出讓。這自然就保障了農(nóng)民的收益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

四、結(jié)語(yǔ)

十八屆三中全會(huì)的《決定》對(duì)土地法律制度從經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、土地征用、補(bǔ)償制度等方面進(jìn)行了創(chuàng)新，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，但農(nóng)村土地法律制度改革任重而道遠(yuǎn)。

【參考文獻(xiàn)】

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作者簡(jiǎn)介：劉云娟（1990-）女，山西人，北京交通大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)。