京津冀協調發展問題研究

摘要：在闡述了中國區域經濟發展特點的基礎上，分析了京津冀發展的差異性與共性，指出了京津冀協同發展面臨的問題和困境，并提出了協調發展的相關建議。

關鍵詞：京津冀；差異與共性；協調發展

中圖分類號: F127

一、中國區域經濟發展特點

研究京津冀一體化研究協同發展，首先要了解中國區域經濟的情況。因為大量的區域經濟研究在某種程度上要結合我國的國情，即研究國情區域之間的關系問題。

第一，雖然行政區域劃分有天津、北京、河北，但實際上北京、天津不是一個單純意義上的城市，是一個經濟的轄區，特點是行政管理和經濟發展為一體。

第二，基礎設施的供給，除了國家層面大的交通基礎設施供給之外，整個基礎設施的配套和供給是由區域內自行解決和自行申報，從發改委到審批，自己找投資來解決基礎設施資源的配置。故此考慮自身的利益，三個區域之間的基礎設施的聯系相對薄弱。

第三，公共服務的行政區域化分割。眾所周知，僅就城市戶口來講，天津戶口進不了北京，河北戶口進不了北京和天津，這種狀況背后蘊含著巨大的公共服務因素，各項公共服務支出的標準，包括子女教育，還有醫療的保障等等有很大的差別。所以公共服務區域化的特征實際上是相對封閉的，三個區域之間的封閉嚴重影響要素的流通。

第四，中國特色的干部考核是以區域發展的政績為標準。地方政府在區域內做的事情來體現自身的政績，在其他區域干的事情肯定不會體現在政績之中，所以在區域內這種判定政績標準的干部管理體制就決定更多是考慮行政區域內的利益。

第五，區域之間的關系不是互補的，也不是流通的，而是相互競爭的。這不僅僅體現在北京、天津、河北之間，甚至在河北的一些城市之間，在天津所轄的區縣之間也有競爭，在競爭中獲取更多的資源者將改變本地區的財政供給狀況，也能改變基礎設施投資的狀況，和當地居民的公共福利支出的水平。所以競爭導致發展的格局，不僅僅在京津冀，在全國也是普遍的發生。所以，研究區域問題，就必須研究區域競爭的問題。

第六，區域的產業同構性。很多人講我們不一樣，比如說河北和天津、北京，確實是有產生的差別，河北以工業為主，天津也是工業的中后期，北京的工業相比這兩個地區有差別。但是在一些產業上可競爭的資源上是同構的。河北省曾經搞了環北京經濟圈的14個試點城市，當時提出口號都是要和北京發展互補性的經濟，具體到某一個規劃來講基本上都強調產業的發展高端化，房地產的發展要“高大尚”，環境發展要生態化，基本上跟北京一樣，在跟北京競爭有限的資源，就意味著同構競爭的現象無論是在北京還是在天津、河北，在所有的城市蔓延著。

了解了以上的這些特點，對區域有了一個大致的輪廓，這個輪廓在哪里?不是一個完全流通的，市場完全開放的區域經濟，也不是一個我們想象的理論上可以互補的經濟，是建立我們國家行政等級架構上，形成一種獨特的區域發展的道路，研究這種道路的時候，只有在這個條件下，在這種體制背景下，研究區域問題得出的結論和政策措施才相對更有意義。

二、京津冀發展的差異性

京津冀人口是10919萬，其中北京約2140萬，天津約1400萬，河北約7200萬，常住人口占全國比重高，面積占全國比重低，所以京津冀區域的發展處理好了，可能會為全國的區域發展起到典型的示范作用。

（一）行政體制差距最為明顯

京津冀行政色彩最為強烈，且區域之間的差距最大，所以研究京津冀的課題確實是一件非常困難的事情，要解決行政體制問題、區域差距問題，還要解決市場開放的問題，涉及問題眾多。簡單講行政等級，雖然從20世紀80年代提出環渤海和環北京的發展，各類協同發展目標和概念。可是我們都知道，事實上，行政的等級化是中國區域管理最基本的特征，無論是天津還是河北，相對都處于從屬性地位，北京首都的概念確確實實在這方面具有絕對的優勢。由于一切以北京為中心，在所謂一體化的協調發展的問題上，恐怕河北的資源話語權相對滯后，不僅如此，整個的要素基本流向北京，我們這些年看到北京的人口快速增長的格局沒有發生什么變化，這既和其行政能力可以調動優質資源有關，又和它在區域中行政的位置有直接的關系。

（二）產業結構差異

產業結構上，很多人講到互補，很多地方政府希望在京津冀發展過程當中，北京能有更強的輻射帶動作用來帶動河北經濟發展，如果看一下產業結構，就會發現經濟發展水平差距確實很大，如果按珠三角和長三角的發展模式，來復制京津冀的發展模式，恐怕還是停留在想象之中。從工業總產值來看，北京的工業占比重不到河北的五分之二。作為一個弱勢的工業地區，其對河北省產生的輻射作用能有多大?這是值得提出疑問的。所以，北京工業不僅僅對河北沒有辦法輻射，北京對其郊區的工業都沒有輻射。我們看上海一直輻射到長三角地區，深圳可以帶動整個珠三角地區，北京整個工業都帶動不了周邊的農村，所以對河北的輻射是微乎其微的。那么天津呢，也只是輻射到郊區，輻射不到河北，而且天津的產業與河北是同構競爭的，這是產業的特點。

（三）優質資源發展不平衡

所謂資源優勢，就是北京的優質資源集中度太高了，這決定了公共服務水平和優質資源結合在一起，這使得北京戶口的含金量大大提高。所以，北京可以調動全國的資源來申辦奧運會和各種大型的國際活動。同時，由于北京強大的資源調動能力，其可以吸引更多的市場化要素到北京來。如北京的房價極高，因為全國人都知道這么好的地方，到北京來買房肯定虧不了。所以北京的行政能力和首都的首位性決定了其發展優勢。

與北京相比，天津靠自身的政策優勢，這些年提出了濱海新區的發展戰略，包括天津自身一系列的改革，當年推行宅基地換房的改革，對天津的發展起到了更重要的支撐作用。

而河北既得不到北京的政策扶持，也沒有能力吸引全國的資源到這里來投資，又沒有像天津那么好的傳統工業基礎，只能靠自身，自身都有什么呢?煤、鐵礦、石灰礦等等，只能發展和其資源相對應的工業企業，所以河北的鋼鐵工業發展的非常快。

正是在這個發展過程中，也導致了三地財政收入的差距，從20世紀90年代北京是河北的5倍，到現在的5.6倍，這個差距越來越大，財政收入的差距決定著支出的差距以及公共服務水平的差距。

（四）京津冀對周邊的輻射差異

從輻射的角度來看，北京能夠輻射的不是工業，主要是服務業，北京2100多萬人口，集中了大量的優質資源，具有極高的財政和收入的能力，所以需要消費。

將上海與北京作一個比較，上海人的郊區消費，一般是坐飛機去杭州、江蘇甚至到安徽消費，北京是沿著北京城區向外，從郊區向河北延伸，北京的服務業外溢帶動了哪幾個城市的發展呢?秦皇島、承德和張家口。北京一年到北戴河旅游的人達到幾千萬人次。現在開始向張家口移動，尤其是冬奧的申辦，這些是和北京的資源特點、產業結構以及人均收入水平有直接的關系。所以，要研究北京對周邊的輻射，一定要研究北京周邊服務業對周邊的輻射。不僅僅是旅游消費的輻射，還有未來的優質資源，如大學、醫院、總部等等，他們的外遷能給周邊區域帶來些什么，這是需要重點關注的，而不能指望工業外遷的輻射作用，因為其輻射量太小。

天津的輻射主要是怎么樣能把周邊的工業經濟帶動起來。到目前為止，天津雖然帶動了周邊區縣的發展，但是目前這種帶動的能力更多的集中在濱海新區，而周邊區縣的輻射在逐步減弱。

河北最大的特點就是自身并沒有輻射能力。因為我們研究城市輻射的規律，一個城市沒有幾千萬人口的話基本做不到強輻射。城市的輻射能力不強，更多的是依靠自身的工業發展，或者吸收北京產業的熱輻射。

不同類型的產業輻射，空間和范圍有很大的變化。這和地區所處的發展階段密切相關。北京目前處于后工業化，這和行政首都有直接的關系，以服務業為主的發展過程。天津是工業化中后期，第二產業占主導地位。河北是工業化中期。三地區存在這樣一個發展差距。

此外，從城市化率來看，北京和天津為80%，河北是46%。目前我國東部地區城市化率是62%，西部是44%。這說明京津冀目前的發展階段的差距比東西部的差距還要大。如果按一年一個百分點的速度計算，相差了40年。這種互補與協同發展面臨的問題有多大。

（五）公共服務水平差距

北京集中全國最優秀的醫療、教育資源，而且戶口差距巨大。最近我們提出京津冀一體化是不是實現京津冀的公共服務水平一體化?是不是城市戶口能否兌換?網絡有一篇關于北京市人口調控的文章，提出公共服務均等化，如率先在河北如廊坊、張家口近鄰地區和北京實現戶口同城化。從網絡調查看，北京一些市民對此建議有抵觸情緒，這種抵觸情緒體現在對外來人口享受當地的公共服務水平有著強烈的抵觸性，這種福利已經被固化了，并形成了既定的利益結構，對改革也是巨大的阻力。

三、京津冀發展的共性

在討論京津冀一體化的時候，河北省的領導同志多次提出要堅決響應中央的號召，保住北京“一片晴天，一汪清水”。特別是河北的張家口和承德在這方面作出了巨大的貢獻，調整了產業結構，改變了自然環境。一片藍天下，河北發生什么變化，北京可能就能感受到這些變化。

（一）水資源體系共同面臨短缺

北京提出了“以水定人”，認為水資源的短缺是北京市發展的短版，筆者在這個問題上提出了不同的意見。不僅僅是北京的水資源短缺，整個華北地區水資源都嚴重的短缺。河北雖然水資源相對于北京豐富一點，但地下水超采問題也極其嚴重。京津冀人均水占有量是中國人均的1/8，，是世界人均的1/32，比以色列還嚴峻。但是，我們要研究水資源的時候，城市化對水資源的分布帶來什么影響呢?特大城市對水資源的分布會帶來什么影響呢?統計一下20世紀80年代的北京市人口用水量和現在北京市人口用水量，那時北京1000萬人口，用水量是40億～45億立方米，到了2012年北京市人口增加到2140萬，用水量卻下降了5億～10億立方米，為什么呢?就是因為人口的高度密集，提高了水的利用規模效應，大量水的利用，降低水的成本。所以，在三省一個水資源體系下都共同面臨短缺，但是特大城市在水的利用上，利用效率遠遠高于河北，雖然環境相同，但是城市發展的人口密度不一樣，他的水資源利用效果也不一樣的。

（二）產業規劃同構

2008年奧運以后，北京也開始了工業的高速增長階段，因為高速增長，北京2006-2010年，平均每年人口進入80萬，5年進入400萬人。大力的發展工業，從2012年開始又收縮了，所以人口的進京速度就放緩了。筆者2014年去了很多區縣，北京周邊，包括天津，提出的房地產發展的目標都是一樣的，被財政壓力所逼的，一定要發展高檔地產來獲取更高的土地創新，減緩地方財政的壓力。但恰恰在這個問題上出現了巨大的競爭，如果看一看地方城市的財政支出，北京的財政支出60%是依賴于土地創新，對房地產發展依賴極強，如果河北同構競爭，競爭激烈的使地區間溝通或者打通協同發展根本不可能實現。在重化工業上，天津和河北也在發生相互競。這三個地區土地資源，河北可能相對更為豐富些。

競爭重點在優質資源，怎樣能給地方帶來更多的財政利益和優質資源?當然是房地產了，附加價值高的工業企業。在競爭當中河北處于劣勢，相對另一方面，河北可能認為有豐富的勞動力資源和豐富的土地優勢，但是特別要看清這一點，這種豐富的勞動力資源也基本是北京靠攏，在研究北京市人口結構的時候，發現將近900萬的外來人口40%來自河北、河南、山東，這40%絕大部分還是來自于河北，盡管我們有豐富的勞動力優勢，但是由于北京的尋租就業機會和收入水平遠遠高于其他的城市，大家還是想到北京來尋找發展機會。河北的剩下的只有是土地成本相對北京低一些，當然了不處于絕對的優勢，北京在吸引外來投資的時候，土地的價格也很低，但是可以通過房地產的發展彌補，河北在這方面的能力弱很多。

（三）人口集中發展趨勢

隨著未來都市圈的發展，人口到底向哪里流動?中國的戶籍制度擋不住人口的流動。公共服務有限制，但人口就業的流動沒有限制的。所以，從2004年到2013年將近10年間，北京平均每年增加62萬人，戶籍人口僅僅增加15萬人。日本東京從20世紀70年代以后，全國的人基本也都在向東京流動，盡管國土交通省和中央政府采取了一系列措施，限制人口向東京都市圈流動，但是實際上在東京都市圈1.34萬公里的面積內，已經有了有3400萬人口。北京市該數據是1.68萬平方公里，人口才2140萬人口，按照要素流動市場化的趨勢，人口向北京集中是一個不可阻擋的趨勢。

日本的人口40%集中在特大城市，集中區在半徑30公里～50公里以內，更多集中在30公里以內。我國很多省也提出副中心城市，其實是忽略了交通成本決定城市邊緣化擴張邊境的規律。所以提出保定、滄州等等遠中心的假設，在世界的城市發展規律當中不存在的，最大的問題就是沿著城市的邊緣向外擴張，擴張到一定程度的時候就開始線狀擴張，沿著輕軌線擴張，不是高速公路，也不是高鐵，這是一個發展的規律。

所以研究北京這樣未來的特大城市，人口集中趨勢在不能發生變化的情況下，真正優質資源轉移的范圍最大的特點是向半徑30公里到50公里之內，基本上還是在北京圈內所以筆者給京津冀提出一個推測，不要在這方面寄予過高的期望。保定房價上漲，筆者認為是炒作。

四、京津冀協同發展面臨的問題和困境

京津冀協同發展面臨的問題和困境主要有以下幾方面。

（一）三地區不同的發展階段面臨不同的問題

由于北京福利相對封閉，高水平的公共福利已經有了發達國家曾經面臨的城市病，北京開始關注霧霾問題，關注城市擁堵問題，又擔心環境的問題。而這些問題一方面和自身規劃有關，另一方面也和大氣環境有直接的關系。京津冀處于同一片藍天下，要求河北張家口、承德去凈化整個山地環境，還要阻擋西北的風沙吹到北京。現在情況變了，北方的張家口、承德給北京帶來的都是利好，因為水變了，沙塵暴這些年幾乎沒有了，可是南方出現了問題，南方的鋼鐵和水泥工業是產生霧霾的主要因素。霧霾影響到了北京，一體化的相關政策的制定變得更加迫切。現在筆者看到的政策是要求河北壓工業，壓煤炭等等。最后的結果還是以北京為主軸的一體化政策，要求河北把工業問題解決了，不要讓河北的霧霾影響到北京，河北怎么完成這種過渡呢?從46%的城鎮化水平向70%～80%的過渡。這是一個很大的問題。

天津服務業是弱項，1400萬人的特大城市工業占了46%，在發達國家城鎮化率達到80%的時候服務業比重是工業比重的2～3倍，天津還是工業獨大。天津服務業發展的弱項怎么解決?天津應該考慮的是城市發展的理念和規劃，還有發展政策要進行調整。

河北現在面臨最大的問題是如何越過，如此巨大的城鎮化差異和發展水平差異，來和北京、天津提高到同一個水平?這種發展的饑渴和利益取向恰恰和北京、天津產生了巨大的矛盾。所以這個問題擺到現在，事實上就是利益取向不同的狀況下如何進行和協調一體化的發展。

（二）行政壁壘

區域的基礎設施所配套的行政是分割的，這種行政壁壘的分割使各方面難以進入北京，本來北京周邊的城市對疏散北京人口、緩解北京房價的壓力是可以起到作用的，但是北京區域基礎設施配套卻相對分割。從日本幾個新城看，都是離中心區30公里，輕軌非常發達，可是北京基礎設施交通資源的配置使河北和北京的聯系不是加強的，反而重污染化，造成了交通擁堵。交通的瓶頸，也使河北一些地方想去吸引北京的低端產業遇到了直接的挑戰。

北京的軌道交通規劃既滿足不了對外區域輻射的要求，也滿足不了和河北省多處交通聯系，只是高端化，做高鐵，而高鐵對人口流動的有效性遠遠低于輕軌和公路。我們統計一下，北京軌道交通和東京比，東京的市郊鐵路是2013公里，北京才77公里，這個差距特別大。

北京郊區化只有達到非常好的效果，軌道交通網絡基本建立了，才能夠向河北進一步的延伸。目前北京整個的交通配置圈基本上在30公里之內，這還不是極其完善的，所以要向50公里圈發展了。我們也可以從東京都市圈看出軌道交通配置對外地的影響，東京多摩新城基本是軌道交通帶動起來的，我們在東京附近考察了很多重要城市，全都是通過軌道交通帶動的。為什么東京在周邊一都三縣，甚至一都四縣、七縣，一都三縣是3400萬人口，一都七縣是4600萬人口，這么大規模人口的集中在這里，就是因為交通網配置發生了變化。

（三）其它問題

京津冀協同發展面臨的其他問題還有不對等的話語權，要素市場分配機制以及傳統區域協調方法還在主導未來的規劃。我們在區域發展和觀念上還嚴重滯后。

五、協調發展的建議

建議主要有如下幾方面。

（一）以人為本，以促進增長和就業為前提

協同發展的關鍵是解決人的問題，筆者最關注的是河北7200萬人口的城鎮化率是46%，其余54%的人口，怎樣能借鑒京津發展的大形勢，從農地上轉移出來？京津對這個過程會起到什么樣的促進作用?如果把整個的所謂的京津冀一體化歸結為建物不建人的規劃，恐怕我們的路徑要走彎，我們這么多年地方政府更多關注的是城市的發展和建設，忽視產業與人口。所以京津冀一體化的核心問題是怎樣通過北京、天津兩個這么好的城市把河北的非農就業與城鎮化帶動起來，這是人的問題。

（二）尊重規律

京津冀一體化不是一朝一夕的事情。我們很多地方提出來三年大拆大建大變樣，筆者最近到日本和韓國考察，韓國中央計劃很強，平均一個新城的建立大概要十幾年，日本基本上是20～30年建一個新城。可是我們現在是3～5年就建一個新城，大量短期行為充斥著新城，成本過高，農民進不來。所以，要尊重規律，進行長期的發展規劃政策，不要指望在一屆任期內發生變化。

（三）重在建立機制

我們解決了行政間的配置問題，解決了體制的障礙問題，公共服務均等化問題，解決了交通資源網絡的配置問題，市場自動的選擇產業和要素的流向等問題。我們不要急于去建新城，是要花10年時間把整個機制建立起來，來形成一個要素流通的大環境。

（四）以市場為主導，打破行政的過度干預

既要打破等級化行政干預，建立高層的協調機制，同時也要發揮市場的主體作用，弱化政府建新城的強烈動機。如何配置市場資源?無論在交通資源配置上還是基礎設施資源配置上，甚至是城市的公共服務配置上，更加尊重市場的選擇。

（五）增量調整的原則，存量繼續優化

20世紀80年代中央對于北京的增量有過限制，嚴格限制中央事業單位新建到北京，但是基本擋不住。現在我們覺得從增量上新的大學，新的醫院，新的總部不要往北京搬了，嚴格限制，向京郊、河北、天津方向轉化，這樣才有可能帶動資源的充分配置。

日本東京提出的政策是其規定工廠的規模和新增學校的規模，超過這個規模的一律不許到東京城中心城區去建，所以東京工廠超過1600平方米、大學超過2000平米方的基本都不讓再新建了，這是從20世紀50年代就開始設立，限制向都市城區流動的政策。即使這樣也沒擋住人口向內流動，但是也起到了一定的遏制作用。所以北京新的大學校區，新的醫院應盡量向津冀轉移。

最后筆者提幾個主要建議。

第一，改變區域研究方法，改革區域管理體制。區域研究方法不僅僅簡單從公共區域的角度，要更多的研究行政體制、管理體制問題，要研究公共服務的配套問題，研究基礎設施的一體化問題等等，同時要建立高層的協調機制。

第二，強化結構調整，重點促進服務業的發展。重點促進服務業，利用服務業帶動北京周邊甚至河北的優勢，來帶動區域發展。京津冀服務業發展，北京確實是一枝獨秀，如何發揮北京服務業優勢是一個大課題。

第三，能不能改革戶籍管理體制，在部分地區實現戶口同城化，如果京津實現戶口同城化，可能在京津資源的配置上發生一些變化。如果能把河北周邊的幾個城市逐步的納入同城，對帶動北京周邊的一些中小城市發展會起到積極作用，當然了，這個事情關鍵在北京。

第四，不要以邊界來界定經濟圈，而是以真正的產業來界定經濟圈。過去環北經濟圈只是沿北京邊界制定的14個城市，很多產業并沒有連接。比如研究服務業外溢的時候，河北的崇禮，我們多年關注的一個地方，還有張家口，為什么可以申奧?就是因為他跟北京的服務業有天然的聯系。北戴河每年2000多萬北京和天津市人到那里旅游，這種聯系是天然帶動的，是服務業帶動的。所以，如何依托市場重新界定經濟圈不是簡單的依托邊界，這個會在制定京津冀一體化時起到作用。

第五，中小城市的發展。在北京周邊地區如何帶動一些50萬人口的中小城市，這要通過軌道交通建立格局。

第六，重新規劃區域交通體系，更多的把重點放在能帶動人口多的交通，而不是搞高大尚的交通。研究日本、韓國的經驗不是建立高速公路，也不是建立高速鐵路，更多的是通過輕軌和軌道交通才能帶動更多的人口流動，在從新的位置上來形成衛星城的建設。

第七，京津冀之間也要確定分類指導的發展政策，特別是要對河北經濟發展水平弱化的地區，人口城鎮化弱化的地區要加強政策支持，這是重點。（本文根據中國中小企業協會高新技術產業分會主辦的“京津冀一體化聯動論壇”整理所得）。

參考文獻：

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（編輯：周南）