國企改革趨勢以及路徑選擇

摘要：國有企業改革是中國改革開放以來經濟體制改革的重頭戲之一。國有企業監管體制的改革和完善面臨著重新清產核資的重要任務。“大國資”統一監管是必然趨勢。以中國國新控股有限責任公司”（以下稱“國新”）誕生為標志，分析了國有企業發展的模式與使命，尤其指出全產業鏈不可風行?！罢稀钡哪繕耸恰巴顺觥?，并對國企改革如何“頂層設計”作出了思考。

關鍵詞：國企改革；趨勢；路徑

中圖分類號：F271

“大國資”已經破題。從出資人的角度出發，凡屬于國有或國有控股的出資人只能是一家。目前，在中國國有企業出資人不能落實到自然人的情況下，應實行“大國資統一出資，統一管理”。但是，目前國資委管理的中央企業僅包括117家大型企業。沒有實行大國資統一監管的企業還有三大類。一是金融證券業的國有企業，如中國四大國有銀行等；二是分散在國家各個部委的直屬企業，如原鐵道部、交通運輸部等部門企業；三是通過事業單位改革包括文化傳媒產業改革形成的文化國企等。

一、“大國資”統一監管是必然趨勢

國有企業改革是中國改革開放以來經濟體制改革的重頭戲之一。全國龐大的35萬億（不包括金融業的投資）之巨的國有資產的監管，理應受到中央高層的極大重視。雖然，國有企業的資產所有人為全國人民，但無法落實到自然人。從“全體人民—— 國家——國務院——國務院國有資產管理委員會——中央大型企業董事會——大型國有企業負責人”之間存在著長長的鏈條，其管理的難度和復雜性可想而知。先拋開其他許多需要研究探討的問題，單就國有企業資產的管理部門國資委的管理職能和范圍而言，就需要及早做好“頂層設計”，而不是繼續走“摸著石頭過河”的老路。

2011年，在國家國有企業管理層面，中央國資委提出了把75%變成100%的目標。所謂的100%，即“國資委全覆蓋”統一監管目標。目前，各地國資委系統監管的國有資產占到全國國有資產總值的75%，大約為26萬億元左右。但這僅僅是目前國資委系統的國有企業資產的粗略統計。就中央國有企業口徑計算，目前分布在中央政府各部門管理的國有企業尚未納入統計之中；按照目前中國的政治管理體制，還有一部分中央企業隸屬于黨務系統，如中央宣傳部等部門，其資產并未統計在中央國有企業的口徑中；同時，隨著事業單位的改革，原來一部分事業單位的資產也要劃入國有企業的資產統計之中。因此，國有企業監管體制的改革和完善面臨著重新清產核資的重要任務。而國有資產的監管體制尤其需要認真做好頂層設計。

（一）國有資產的監管體制建立方向

本部分可從以下幾方面著手。

第一，筆者認為“頂層設計”主要任務是實現“國資委全覆蓋”，“大國資”統一監管則是“與時俱進”的必然發展趨勢。以“中央企業”管理為例，即不僅要包括目前分散在其他中央部委管理的企業，也要包括一部分公益性國有企業和正在由事業單位改制而來的國有企業，如出版、影視和網絡傳媒等文化類國有企業；還應該包括金融、證券行業的國有企業。

第二，要對“大國資”統一監管和“全覆蓋”發展趨勢進行系統性研究，提出具有戰略性的指導意見和可操作性建議，供“頂層設計”和決策?！绊攲釉O計”的戰略性思維應包括：全民所有，一個部門，分類管理，統一協調。全民所有是指不管哪個行業的國有企業資產，其性質都是全民所有，即全國人民所有；一個部門，是指從中央到地方，各級人民政府只設一個“國有資產監督管理委員會”負責屬地的國有企業管理，任何按行業分類設立管理部門的想法和做法都不能自圓其說，或者說都不具備長期發展的可行性。

分類管理，是指以“國資委”為主，會同有關市場監管部門分行業做好監管工作。至于怎么分類管理，要另當別論。統一協調，是指各級“國資委”既是國有資產的監管部門，也是屬地國有企業改革工作的協調部門，中央“國資委”對全國國資委系統具有業務指導工作職能。同時，筆者建議應擴充目前“國資委研究中心”的工作，成立“國家國有企業改革發展研究中心”，對國有企業的全局性、戰略性發展戰略和思路提出改革意見和可操作措施供“頂層設計”。甚至可以考慮該中心獨立于“國資委”或隸屬于“發改委”，這樣更有利于提出相對獨立的改革建議。目前的“國資委研究中心”與國資委“研究局”業務類同，機構重疊，難以有所作為。

第三，大國資”統一監管模式需要創新。目前，中國國有企業的生產經營和管理現狀在馬克思經典中找不到理論依據，在其他社會主義國家也無先例。歐美發達國家的國有企業監管體制與出資模式可以借鑒，但不能解釋中國國有企業資產管理的特殊性，無法解決中國國有企業管理中存在的許多現實問題，如黨政不分問題等。雖然社會主義有集中力量辦大事的優勢，但要具體事物具體分析。對于“大國資”統一監管體系的建立，正好為該理論找到了實踐的突破口和檢驗真理的“試金石”。任何試圖分行業建立國有資產監管體系的想法和做法都不符合集中力量辦大事的原則和優勢。對于同樣性質的國有資產分頭管理，無法向其真正的所有者全國人民交代。

第四，雖然“全覆蓋”和“大國資”統一監管是必然趨勢，但囿于利益集團和目前的經濟管理體制因素，這項符合“科學發展觀”和“包容性增長”的改革也會遇到一定阻力。因此，一定要明確此項改革是關乎建立社會主義市場經濟的長久之計和順應潮流之舉，與機構大小無關、與政績好壞無關，與人員安排無關。是為了克服多頭管理，建立和恢復中央權威，真正做到對黨、國家和人民負責。

從2011年起，湖南省長沙市國資委擬對全市國有資產（暫不包括金融業）實施全面監管。此項改革表明：以前各相關職能局下屬的企業國有資產，如水務、電力、燃氣、公交和廣電網絡等都將全部劃入長沙市國資委的監管范圍。這是中國地方“大國資”統一監管改革的一個例，也是一項創新試點工作。同時也符合中國改革開放以來，許多改革政策先從地方開始試點，再總結經驗教訓，而后全面推進的漸進改革邏輯。

（二）監管統一是未來國資改革的重要方向之一

當下，國有企業亦在市場經濟的沖擊下，形成了各種模式。如果沒有統一的監管，國資流失，管理不善等問題將層出不窮。所以必須保持對于國資的統一監管。

從國家戰略的高度，履行對于全國國有資本的統一規劃布局，統一國資預算，統一產權管理與監督。

當下，出資統一尚不現實。在現實語境下，不同系統的國資，更像是中央與地方，與各個部門之間的一次利益分配。這也成為構建中央和147地方經濟格局的重要因素之一。

未來，國資出資仍然將呈多元化格局。除國資委外，31個省區和直轄市，數百個地級市，全國將有400個左右的出資主體。同時，亦將造成三級出資人體系，即中央、省級和地級。此外，各地的行業性國資將逐步實現統一出資。

如此眾多的出資主體，如果都要自行監管的話，國資的秩序必然大亂。目前籌建中的“金融國資委”，以及其后可能出現的文化國資委、教育國資委，必須喊停。多頭管理的老路不能再走，國資監管必須統一。

統一國資監管體系最重要的，是在建立獨立編制國有資本經營預算的基礎上，對國有資本的布局規劃、管理制度規范以及人事任免等涉及全局性的重大事項進行監督與管理，而不是單純的淪為大公司股東治理的職能。

隨著央企“國新”公司的成立，國資委的功能其實已經分化。對于經營性、競爭性國企，以后都可以歸于“國新”，讓“國新”成為直接出資人。而壟斷性國企，則保留在國資委體系中。同時，國資委應該將出資功能與監管功能分開，設立專門的出資公司，以及專門的監管部門，實現出資和監管在國資委系統內部的分離。而國有資本的經營公司，如“國新”等，是純粹的出資主體，不干預任何具體的業務。其最主要的職能就是以出資人身份參與國有資本的管理，強化對國資管理的全局性把握。

從職能管理看，國資委以后并不直接參與對國有資本的管理，而是以監管者的角度，通過國有資本經營預算和其他管理方式，對國有資本的布局、規劃和發展做出全局性部署，具體的出資人職能由國有資本經營公司來實現。國資統一監管難以一步到位，其實不妨可以分步進行。

第一步，先成立國資委系統的投資公司，將競爭性、經營性的國企裝入其中，先統一競爭性國企的出資人。目前雖然已經有國新公司首開先河，但是，國新實際上是針對效益不太好，規模不大的競爭性國企，那些規模大的國企該如何處置？這是需要解決的問題。

第二步，將金融證券類等特殊企業，納入到國資委監管體系中。

第三步，將其他行業的國資，統一納入到國資委的監管體系中。

通過以上三步走，徹底實現大國資的統一監管。

二、“國新”并非中國式淡馬錫

本部分從兩方面進行分析。

（一）“國新”成立成為央企改革的標志事件

醞釀已久的“中國國新控股有限責任公司”（以下稱“國新”）于2010年12月22日正式成立，成為中央國有企業改革的一個標志性事件。

“國新”的職能與定位與人們事先猜測的“中投二號”和“淡馬錫”模式有所不同，出乎許多業內人士的意料。

“國新”出世，眾望所歸。根據國務院的批復，中國國新控股有限責任公司（“國新”）的使命，是配合國資委優化中央企業產業布局，并專門從事國有資產經營與管理。

1.“國新”的核心功能是進行企業重組

而事實上，“國新”的核心功能，即是進行企業重組，資產整合。

“國新”實際上等于一個巨大的“筐”，未來將裝下兩類國企：一是非關系國民經濟命脈的國企，以此逐步切割壟斷國企和競爭性國企；一是規模小、實力弱的國企，以此切割戰略性巨頭。大者留，小者逐步謀求退出，實現國企有進有退的戰略目標。

就行業而言，部分學者認為，有五種類型的企業可能被劃入國新公司：第一類是科研院所與咨詢顧問公司?？蒲性核惼髽I又是科技創新優勢突出的領域，與目前培育新興產業有著緊密關系，具體來說例如北礦磁材、華東電腦、湘郵科技、交技發展等。第二類為商貿流通性企業，如中國華孚貿易發展集團公司等。第三類為主業邊緣化的央企。第四類為產業鏈的相關配套性企業。第五類為經營業績困難的央企。

就具體企業而言，規模比較小、實力比較弱的國企，將率先成為“國新”整合對象，包括中商企業集團、北京礦冶研究總院、樂凱膠片集團、中國輕工集團、北京有色金屬研究總院等旗下擁有上市公司的企業。貿易類央企也同樣存在規模偏小的問題，其中規模最小的中商集團2008年末資產總額為1億元，規模最大的華孚集團公司的資產總額也僅為17億元，與相關產業集團動輒上百億的資產規模相去甚遠。

而對于“國新”首批整合計劃，有學者認為，第一批先整合10家左右比較合適。而商貿領域，將是此次重組的重點。而華星集團被普遍認為將是第一單。華星集團成為“國新”公司“收編”的首家中央企業。華星集團的前身是華星物產集團，始建于1995年。華星集團經營的業務范圍廣泛，涉及化工、地產、信息、貿易等多個領域。它還擁有一家從事企業并購重組、委托投資、資產管理、產權經紀、國際貿易等業務的美國全資子公司。

2.央企劃轉進“國新”進度緩慢

萬事開頭難。自“國新”公司成立以來，央企劃轉進“國新”公司的進度非常緩慢，遇到重重阻隔。最大的困擾就在于善后安置。央企無論大小，一些將被整合的央企，一旦被納入“國新”旗下，實際等于被降級。而央企與央企之間，無論大小，當下還是平級，央企與央企之間的談判余地更大。有部分學者擔心，在“國新”整合之前，部分被整合的潛在對象，有可能率先與別的央企談判，在國新之前完成央企之間的聯合。由此，“國新”要強力完成整合任務，需強大的善后能力。

在“國新”整合之后，央企數量會減少。事實上，從國資委成立以來，央企就一直在做減法。央企的數量，從國資委成立時候的196戶，下降到目前的100戶出頭。自2006年國資委提出了重組的企業戶數計劃和完成時限之后，每年基本都有10家左右的企業被兼并，體現了資源優化配置的效果。國資委曾經的目標是到2010年，央企數量減少到80家～100家，但至今仍在100家以上。預計未來央企數量會繼續減少。

（二）國新”的真實使命是為部分國企退出鋪路

事實上，“國新”的真實使命，絕對不是輔助國資委整合國企，而是作為一個過渡，為未來國企改革埋下伏筆。更為直接一點來說，就是為競爭性行業國企和實力較小的國企的退出鋪路。

1.新加坡的淡馬錫模式值得借鑒

一直以來，國資委都是國企的代理出資人。但是，國資委的特殊地位決定其無法具體處置資產，買賣產權。由此，構建一個類似淡馬錫控股公司的專門從事資產運作的平臺，無疑是國資委的最佳選擇。凡是政府不需要具體控制生產經營活動的、資產處置較為頻繁的國有產權，都可以由“淡馬錫”式的投資控股公司實施運作。

在新加坡，絕大多數國有企業的股東職責專門由國有獨資的淡馬錫控股公司行使。淡馬錫可以靈活有效地處置國有資產，包括將其賣出。

新加坡的淡馬錫模式值得借鑒。淡馬錫模式結合了國有制和現代投資方式，新加坡財政部獨資擁有的國有控股公司，按民間法人身份注冊，資產從成立之時的3.5億新元，發展到今天擁有900多億新元資產、管轄新加坡20多家政聯企業、間接控制2000多家企業、囊括新加坡時報指數44%的上市公司，成為世界最成功的政府企業之一。新加坡的所有國企，基本通過淡馬錫，被政府所控制。

當下，金融國資委的建立，呼聲日高。事實上，金融業發展不完善，不僅僅是監管的問題，還有一個主要問題，就是開放不夠。僅僅通過建立金融國資委，就幻想立竿見影，是不現實的。

盡管當下中國實現淡馬錫模式并不成熟，難以建立統一出資的模式，但是，出資和監管的統一應該是今后的方向和目標。目前，除擬組建中的“金融國資委”外，中央文化部門也成立了文化企業國資監管領導小組辦公室。中國對外文化集團、中國煙草總公司等，則在財政部單列，由財政部代為監管；中國郵政集團公司亦由財政部代管。在地方上，各地監管模式也不統一，有的歸屬國資管理系統，有的屬于財政系列，由此，造成了整個國家的國資管理的多頭出資和管理的局面。

由此可見，國資監管與其他兩類監管的區別是：國資監管不是站在某一個單一公司的角度，而是站在總體的、整體國有資本的角度談監管問題。國資監管只監管國有資本的形成、經營、流動、分配，而非具體的企業或資產運營。此外，國資監管注重戰略規劃布局、國有資本社會效益的特殊性和營利性相結合，使國有資本在增值中不斷完善收益分享機制。

2.“國新”更重要的任務是處置國有資產

不過，“國新”顯然不是淡馬錫。淡馬錫是一家投資公司，提高國資運營效率和實現國資收益最大化，是其最大使命。在淡馬錫的打理下，新加坡擁有發達國家最高的國企回報率。而“國新”在成立之初，就申明并非投資公司，亦非經營性公司，而是國資管理平臺。雖然“國新”的任務之一，是支持“具有競爭力的中央企業或者優質業務、國家產業政策鼓勵的業務”，并且實現央企的增值保值。但是，培養具有競爭力的央企，打造更多的世界性企業，是國資委雄心勃勃的計劃之一。

“國新”的重點如果是使國資增值，則與國資委功能重疊，這恐怕不是成立“國新”的初衷。由此可知，“國新”更重要的任務，乃是處置國有資產。

在20世紀90年代的抓大放小浪潮中，國資的競爭力獲得了極大提升。效益不良的國企，基本被清理出局。同時，被清理對象，亦多數為地方國企。中央級國企雖然進行了兼并重組，數目逐步減少，但是，民營化改造，尚未涉及央企。

而“國新”的設立，為未來央企退出奠定了基礎。當下，對于商貿、新興產業等競爭性行業的國企，有學者設立了比較科學的退出機制。在納入國新旗下之后，給一個三年觀察期。如果三年內達不到行業中等業績水平的話，就納入退出計劃。

而對于20世紀90年代改革造成了國企員工下崗，以及國資流失等后遺癥，“國新”的設立，可以有效防止或者減少此類副作用。比如，以前很多國企歸屬于地方政府，為了甩包袱，對于下崗員工的安置、社會保障的建立，出現了缺位，有的安置費用被挪用。而“國新”作為一個中央級的資產管理公司，將為各地國有企業的改革樹立一個可以借鑒的樣板。

（三）整合的目標是退出

“國新”無論是新的定位、新的思路還是新的領導，都給中國央企的深化改革帶來了新的氣象。這是中國國有企業改革貫徹“十二五”規劃“對公益性國有企業和競爭性國有企業分類管理”的良好開端。

在收編中國華星集團后，“國新”公司把整合的重點放在了商貿流通領域。商貿流通領域的央企一般規模較小，主業分散，盈利能力不強，且存在著嚴重的與民爭利行為。不僅不具有競爭優勢，而且由于部分央企曾承擔政策性職能，歷史欠賬不清，發展預期不明，前景不容樂觀。因此，“國新”公司對商貿流通領域央企的整合存在難點和盲點。

目前，商貿流通領域的央企主要分為三類。一類是如中儲糧、中儲棉、中糧和華糧等執行國家特殊任務的龍頭企業。雖然部分公司的競爭性業務需要整合，但按照目前的央企管理體制，“國新”難當此任，整合的可能性基本沒有。一類是如中國華孚貿易集團、中國絲綢進出口公司、中國中紡集團公司、中商企業集團公司和南光有限公司等企業。這類公司的經營業務構成比較復雜。有的公司承擔部分國家政策調控職能，如中國華孚集團受商務部委托承擔國家儲備肉、糖的調控職能。有的公司已在整合中被兼并重組，如中國中商企業集團已整體并入同屬商貿類企業的中國誠通控股集團有限公司。對于此類企業的整合應該分類進行，并與政府有關調控部門做好銜接工作，是并入“國新”公司，還是并入中儲糧公司等需要慎重對待。還有一類屬于消費品貿易、酒店旅游和會展等企業，整合相對容易。整合的重點和難點是人員安排，“國新”公司責任重大。同時，需要整合的企業還包括如中國樂凱膠片集團公司、彩虹集團等規模較小、主業分散和經營困難的中、小企業等。這些企業雖不屬于商貿流通領域，但企業性質同屬競爭性領域。

由此不難看出，央企整合勢在必行。但不能就事論事，為整合而整合，為做大做強而整合。如果是這樣的話，通過行政命令的整合可以較快實現目標，但整合就失去了意義。

國企改革的實踐已充分證明，在競爭性領域國有企業確實不具備競爭力。雖然，在某個時期、某個階段或某種情況下國有企業可以在一些競爭領域存在和發展，但從發展方向和改革思路上一定要明確逐步退出的政策目標。而不是像現在這樣，一邊在交了很多學費后再退出，一邊還有部分壟斷領域的央企不斷進入競爭性領域。如此下去，將會交更多的學費和付出更大的代價。

在這個意義上講，目前“國新”公司的“整合”目標，應該是為了今后更加有序地“退出”。

三、全產業鏈模式不可風行

近年來，全產業鏈模式在部分國企中風行，首創這一商業模式的為知名國企—中糧。著名的廣告“產業鏈，好產品”充分體現了中糧的戰略：打造食品從田間到餐桌的完整產業鏈。由此，中糧在國內進行了一系列轟轟烈烈的國內并購整合，打造了一個極其龐雜的企業巨艦。

很多學者認為，在全球產業鏈中，中國處于下游，主要從事低利潤的加工制造環節。但是，兩頭的設計與營銷都在外，由此進入另外一個極端，每個環節都自己做，亦是一種誤區。中糧的多元化擴張，并不成功。中糧先后做過彩電、紡織、陶瓷等業務，都沒什么起色。中糧地產與其他地產企業相比，亦收益不高?？v使在其龐雜的食品產業，中糧亦無突出業績。蒙牛在衰落中，而中糧自己的當家品牌“福臨門”與行業領軍品牌金龍魚和魯花相差甚遠。

盡管如此，中糧的全產業鏈模式，在國企領域還是受到了熱烈追捧。中糧的利潤來源，其實主要來自糧食進出口業務，巨大的壟斷優勢，使其無往而不利。由此，整個集團其他業務上的頹勢都被掩蓋。外界只看到了其光鮮的一面，并不知道其利用壟斷利潤掩蓋經營性虧損的內幕和全產業鏈上的投資失誤。

在煙草行業，國家煙草專賣局亦牽頭搞“全產業鏈”?！叭a業鏈”的模式亦延伸到石油、電力等行業。最近幾年，“三桶油”大規模收購民營加油站，引起了普遍關注。本來，在石油的進出口領域，“三桶油”構成了完全壟斷。而在下游的煉油、加油站等領域，“三桶油”亦全面介入，形成了類似的“全產業鏈”。在電力產業，國家電力公司控制了全國幾乎所有的電網和約六成的發電資產，而且電力調度權高度集中，同時，發電、輸電、配電和供電四個環節不分，各個環節通吃。

全產業鏈的危害，表現在兩個方面。一是對實行這種戰略的企業，全產業鏈并非高招，因為其違背了現代產業分工理論，注定難以走遠。中糧眾多非主業的衰敗，煙草公司只能靠專賣維持利潤，其在煙葉種植業引起的問題，均已宣布這種產業模式的破產。而三桶油在煉油行業的屢次虧損，證明其根本不是民營企業的對手；國家電力的電價和利潤，亦在山東魏橋的對比之下黯然失色。

更大的危害，則是破壞了商業社會的公平。國企本來應該在競爭性行業退出，但是一些國企為了做大，不管不顧。所謂的全產業鏈，事實上就是在不該進入的領域也進入。所以我一直堅持認為，在競爭性領域，國企應該退出，就是有鑒于此。當下的“全產業鏈”模式具有非常大的迷惑性，引起部分國企多元化擴張和多鏈條擴張的風氣，是值得警惕的。未來國企的退出路徑，一個是退出非主營業務，回歸專業；一個是退出過長的產業鏈，回到關系國計民生的領域。比如石油，控制好石油開采就行了，其他環節完全可以以民營企業為主導，國企不應與民爭利。既然自己做不好，又耽誤他人成長，不如選擇徹底退出。

四、國企改革如何“頂層設計”

國企改革又一次成為熱門議題，實屬必然?？梢哉f，在國企改革沒有實現產權到民的目標以前，國企改革永遠會是一個熱門話題，永遠是一個牽一發動全身的大問題。這個問題之所以至今持續升溫，其內在邏輯是，國企改革必須“頂層設計”。而“十八大”以后，國家管理層的人事變動勢必會影響“頂層設計”。

其實，國企改革走到今天，在“改不改”、“如何改”這兩個問題上，無論學界還是管理層，共識是多于分歧的。而且，“國新”公司的成立以及“大國資”的目標定位，也標志著國企改革已經邁出了關鍵一步。至于有些不顧經濟社會自身邏輯規律，人為地用意識形態來排斥國企改革的聲音，因其本身除了空洞的說教以外，拿不出任何行之有效的方案，所以對高層不會產生太大影響。可見，國企改革的大方向不會因為管理層人事變動而發生變化。相反，真正的挑戰在于，在越來越嚴峻的經濟形勢以及復雜的國際局勢面前，長期形成的以政府和國企投資來拉動經濟增長的路徑依賴，以穩定壓倒一切的思維模式等，有可能使管理層在國企改革的“頂層設計”上舉棋不定。從這個角度來看，管理層的勇氣與膽識尤為重要。

國企改革如何“頂層設計”，目前有幾種觀點。既有共識，也有分歧。共識是必須對國有企業進行改革，分歧在于改革的途徑究竟是按照一般企業的改革實現完全的市場化，還是在承認國企現實的前提下，通過制度設計，先解決利益侵占問題。我是支持盛洪和王小魯觀點的。但我的觀點也有與他們不同之處。

對國企改革進行“頂層設計”，筆者認為最主要的是設計方案的大思路和可操作性。因此，筆者的研究更側重于具體實施和操作層面的意見和建議，即必須分類管理，這是“頂層設計”首當其沖的問題。否則，如果陷入“一刀切”的市場化，讓所有國企不加選擇地全部退出，或者在所有國有企業里邊不做任何實質性的變革，只是疊床架屋地植入現代企業制度或者現代產權制度，都是不切實際的。如果是前者，必然會導致國有資產流失，甚至有可能造成嚴重的政治危機；如果是后者，只能使國企成為問題越來越多的“四不像”。

此外，國企改革的“頂層設計”，還應著眼于“大國企”的思路，從比較微觀的層面進行分類管理。如果說競爭型國企與非競爭型國企是縱向的分類管理，那么，各級國資委監管之下的國企（包括央企）、金融國企、文化國企則是橫向的分類管理。很顯然，這三大類不同的國企，有些要逐步放開，讓國企和民企在同市場并存并進行公平競爭，比如銀行。如果對銀行再不“頂層設計”，而是放任“官方利率”與“民間市場化利率”兩套體系并行，必然會引發一系列的經濟社會問題。在這一點上，中國人民銀行2012年7月6日的“非對稱”降息無疑是一個好的信號。有些國企是要有序退出的，比如，房地產業、制造業等。有些則要盡快明確國有獨資的性質，并納入“準公務員”管理機制，比如國防軍事類國企、資源類國企等。

在“大國資”統一監管的思路之下，“頂層設計”還要對央企與地方國企進行分類管理。目前，暴露問題較多的是諸如“三桶油”、“四大國有銀行”在內的央企，這些央企差不多都是業務遍及全國各地且日進斗金的上市公司。從表面看，問題主要集中在自身的高收益，管理人員的高收入以及屢屢曝光的貪腐。央企之所以成為國企改革的焦點，不是說國企的問題全部在央企，地方國企就沒有問題，或者沒有必要急著改革，而是因為央企塊頭太大，太顯眼，且多是上市的公眾公司，因此問題暴露得比較明顯而已。所以，國企改革的“頂層設計”，不是只針對央企的“頂層設計”。

綜上所述，國企改革的“頂層設計”必定是縱橫交織之下，競爭性國企與壟斷性國企兩種不同性質，金融國企、文化國企與一般意義上的國企等不同類型，央企與地方國企等不同層面的全方位設計?！绊攲釉O計”首先要分類管理，但還要考慮解決問題的順序。哪些是眼下的當務之急，哪些是要長遠考慮、逐步推進的；哪些是主要矛盾，哪些是矛盾的主要方面。筆者認為，壟斷國企與競爭性國企的界定，金融國企特別是銀行的改革是當務之急；壟斷性（包括公益性）國企的改革是主要矛盾所在；而競爭型國企的退出、地方國企的改革則是長期工程，不能畢其功于一役。

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（編輯：周南）