基層法律服務工作者的定位

摘 要 通過在資質和提供法律服務的情況等方面對基層法律服務工作者的分析，本文試圖為基層法律服務工作者尋找在法律服務體系中適合他們特點和當下情況的定位。在本文第一部分對基層法律服務工作的現狀進行分析之后，本文將把重點放在分析基層法律服務的業務范圍和地域范圍，以找到基層法律服務工作者在法律服務體系中的定位。

關鍵詞 基層 法律服務 定位

一、引言

2012年通過的《中華人民共和國民事訴訟法》第58條第一款明確規定了基層法律工作者可以作為民事訴訟的代理人的身份，基層法律工作者自此以后取得了訴訟代理人的“名分”。然而，基層法律服務工作者與律師的資格取得方式不同卻承擔幾乎相同的法律服務工作，在法律服務體系中二者之間的關系仍然沒有理順。筆者認為理順二者關系的重要前提在于將二者的定位進行清晰的界定，本文就試圖分析基層法律服務工作者在法律服務體系中的定位。

二、基層法律服務工作的現狀

基層法律服務產生于這樣的背景下：一方面律師數量不夠且分配高度不均，另一方面隨著經濟體制改革的推進，人們的法律服務需求與日俱增。在這樣的歷史時期，以降低行業準入標準的方式添補法律服務空白的基層法律服務應運而生。最初，基層法律服務產生于廣大的農村和鄉鎮等偏遠地區，被稱為鄉鎮法律服務，用以彌補律師數量的不足。近三十年來，基層法律服務已經逐漸成長為法律服務體系的重要主體之一。

（一）基層法律服務工作者的資質

法律服務同其他的服務相比，其提供的是專業意見和代理行為，是執業人員運用自身的法律知識，結合當事人的案件情況，綜合分析判斷給出的，能夠幫助當事人順利解決糾紛。法律服務的職業人員具備什么樣的專業技能也就決定了其能夠處理的怎樣復雜程度的案件。

根據《基層法律服務工作者管理辦法》和《司法部關于組織全國基層法律服務工作者執業資格考試和考核工作的通知》，目前基層法律服務工作者可以通過考試和考核兩種形式得到執業資格。大專學歷以上的可以參加由司法部組織，各省級司法行政機關承辦的考試取得基層法律服務工作者執業資格。法學本科以上學歷，以及大專以上學歷并且在從事審判、檢察業務，司法行政業務工作或者人大、政府法制工作已滿五年的，可以申請通過考核取得基層法律服務工作者執業資格，由省級司法行政機關審核。

這一規定在一定程度上提高了基層法律工作者的資質，但是在2000年上述規定公布之前，全國12萬的基層法律服務工作者中僅有43%具有大專以上學歷，考取律師資格的僅占3%。這兩者比較起來，基層法律服務工作者的資質相對低很多。這一方面是考慮鄉鎮、農村地區急需法律服務人才，另一方面也是考慮到基層法律工作者提供法律服務的對象和工作內容是相對簡單的，小額的糾紛案件。

（二）基層法律服務工作者的地位

基層法律服務工作者也確確實實為法律服務體系所需要，它在許多方面發揮的作用是目前中國律師無法替代的。律師和基層法律服務工作人員的分布大致呈這樣的狀態：律師集中分布在城市，基層法律服務工作者在鄉鎮、農村地區分布較多。基層法律服務工作者承擔的法律服務工作，如擔任法律顧問、民事調解和法律咨詢的數量也很大。

基層法律服務工作者的確有其自身的優勢存在。第一，基層法律服務工作者提供法律服務的價格往往相對低廉。一方面，司法部對律師收費標準有著統一的、嚴格的規定，另一方面律師的執業成本也較基層法律服務工作者高出許多，主要是向主管機關繳納費用上的差異。基層法律服務工作者和基層法律服務所只需要繳納年檢費，不需要繳稅。第二，基層法律服務工作者往往更貼近群眾，在與當事人的溝通和處理案件的過程中，他們都更注重將鄉土人情、風俗融入。這一點發揮在民事調解過程中往往效果非常之好。也是基層法律工作者得到基層法官認可的原因之一。第三，由于基層法律服務所曾與司法所一體，雖然經過了脫鉤改制，但是基層法律服務所仍然在推進司法行政工作方面發揮著協助作用，諸如幫助進行普法宣傳工作、人民調解工作。廣大基層法律工作者積極實施各項法律援助，在報刊開辟信箱專欄、開通熱線電話、開展普法宣傳周、設立咨詢接待室。

三、基層法律服務的業務范圍

2012年新修改的民事訴訟法已經確立了基層法律服務工作者在民事訴訟中的代理人地位，這是對基層法律服務工作者執業的現實狀況的肯定，也是在立法層面給予了基層法律服務工作者在法律服務體系的定位。但是，筆者認為基層法律服務工作者不應當擁有代理所有類型民事案件的權利。

第一，基于本文第一部分所論述的關于法律服務人員資質與其提供的法律服務的對象之間的對應關系，以及我國目前基層法律服務工作者的資質來看，他們無法承擔專業技術要求過高的海事海商案件、知識產權案件、涉外的商事案件、金融類或房地產類的案件。這些案件不僅要求有分析和處理復雜的法律關系、法律問題的能力，同時要求掌握相關專業領域的知識。

第二，一個完整的法律服務體系既要有面向各類經濟組織、高收入階層的，也要有面對中小企業、中低收入階層的、規模稍小一點的法律服務機構。目前，基層法律服務所通常處理的案件往往包括以下幾種：家庭糾紛、離婚糾紛、因瑣事引起的人身傷害或財產損失、鄉鄰糾紛、土地糾紛、借債糾紛、交通事故。基層法律服務低廉的收費是恰如其分地適應了這樣的位置。

四、基層法律服務的地域范圍

（一）基層法律服務所所在地

2002年司法部《關于加強大中城市社區法律服務工作的意見》中明確要求，大中城市的街道法律服務要進一步強化面向社區提供法律服務的職能，要嚴格按照屬地原則開展業務，以本社區居民為主要服務對象，為他們提供即時便利的法律服務。基層法律服務工作者多年來辦理了大量家庭糾紛、勞動糾紛、交通事故、工傷等事關人民群眾切身利益的案件。基層法律服務制度發展于鄉鎮基層，面向廣大群眾、鄉鎮企業、個體工商戶和基層政府，更熟悉本地區的現實情況和風土人情。處理當事人一方在所屬地域或案件發生在所屬地域的案件，本身就具有其地域優勢，也符合基層法律服務工作者為彌補基層法律服務空白狀況而產生的初衷。

按照費孝通先生的觀點，鄉土社會有這樣兩個特征：第一，人們的流動有區域上的限制，區域之間的接觸很少；第二，人們之間相互熟悉，信任也建立在熟悉之上。這個相對封閉的鄉土社會容易產生與國家法存在差異，類似習慣法的自己的生活規則。基層法律服務工作者熟悉當地情況，也善于用這樣的規則解決糾紛。用調解的方式化解當事人之間的矛盾也容易幫助這個相對封閉的社會恢復平靜、保持和諧。而且，既然區域之間流動較少，基層法律服務工作者就很難在另一個城市或基層區域同樣發揮其優勢?；鶎臃煞展ぷ髡呤情L期生活在這樣一個鄉土社會中的，是這個鄉土社會的成員之一。他們與糾紛當事人的熟悉，就容易使當事人對其產生信任，從而容易達到調解的目的和效果。

（二）鄉鎮和農村地區

農村是一個巨大的潛在的法律服務體系。中國的法治能否建立，一個重要的方面就是農民的這種服務能否得到滿足。隨著我國農村經濟的發展，經濟體制的轉變，農民法治意識的加強，這些都促使了農村地區對法律服務需求量的擴大。但是，基于農村地區案件多數為簡單的民事糾紛案件，訴訟額度較小。農民的收入水平相對較低，大部分農民還不能承擔昂貴的律師收費。廣大的農村地區需要基層法律服務。把基層法律服務定位于農村地區也有利于基層法律服務制度的發展。缺少面向低收入階層提供具有公共產品屬性的法律服務的服務主體，而目前這一部分的需要和供給的矛盾日見突出（尤其是農村），因此，基層法律服務所的生存和發展，就必需定位于此，在差異化服務中尋求發展。

基層法律服務所與生俱來就有一種對政策的極度依賴性。近年來，在黨和國家十分重視和不斷推進的新農村建設工作中，面向農民提供一種作為公共服務的法律服務是其中的重要部分?；鶎臃煞展ぷ髡哂谐袚@幾項新農村建設工作的優勢。基層法律服務工作產生于、分布于鄉鎮和農村地區， 其工作的地域范圍也應回歸并定位于鄉鎮和農村地區。

參考文獻：

[1]周院生.法律服務，你的屬性是什么？—關于進一步規范法律服務體系秩序的思考[J].中國律師，2004（9）.

[2]陳松.基層法律服務所實證研究—現實法律需求視角下的基層法律服務所[J].中國司法，2006（9）.

[3]龔再坤.關于基層法律服務定位的思考[J].人民調解，2008（5）.

[4]陳榮卓.草根”法律服務組織：屬性變遷與進路選擇-2000年以來鄉鎮法律服務所改革研究[D].華中師范大學博士論文，2008（4）.

[5]蘇力.送法下鄉[M].

[6]陳宜，崔玉麒.法律服務分流制的構想——兼論法律服務體系的凈化[J].政法論壇，2002年4月.

[7]郭松，肖仕衛.穿梭于兩種知識之間：律師作用新解讀—以農村“基層法律服務工作者”為例[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2007（7） .

[8]孫建.關于法律服務差別化的思考—兼談法律服務所在法律服務體系中的定位問題[J].中國司法，2005（11）.

[9]趙芬，項繼權.基層法律服務所存在空間管窺[J].銅仁學院學報，2007年9月。

[10]李加璽，李靜.鄉土社會中的獨特角色—作為調解主體的鄉鎮法律服務所[J].蘭州學刊，2005（6）.

（作者單位：中國政法大學）