論交通行政事實行為

摘 要 隨著社會日新月異的發展，國家行政權力的擴張，行政關系變得越來越復雜，相應的各位學者對行政行為理論研究越來越深入，而行政事實行為這一理論獨受青睞，但學者們仁者見仁，智者見智，沒有在理論和實踐上達到基本共識。本文在參考各位學者的思想結晶的前提下，就對交通行政事實行為概念進行界定，同時對因行政事實行為所產生的糾紛提出自己的解決機制。

關鍵詞 行政事實行為 救濟機制 交通

一、交通行政事實行為概念的界定

各種學說：

對于行政事實行為概念的界定從國內到國外各個國家的專家、學者有不同角度的界定。豍林紀東認為，事實行為是所謂不發生法律效果。或雖發生法律效果，但效果之發生乃是外界之事實狀態，并非由行政權心里之狀態。豎陳新民認為，法律效果表示法律上權利與義務，故一個行政行為不涉及法律上的權利與義務，即不可為行政處分，應為事實行為。豏應松年教授認為，法律行為意味著相對人不服從該行為時，必定伴隨著一定的制裁后果，而事實行為則不具有法律的強制性。④平特納認為，事實行為依其所依的相關聯系而屬于公法或私法關系，作為事實行為本身，它因缺乏規范性質而不是行政法律行為，卻可以通過通知行為。李義深認為，法律行為云者，以意思表示為要素，因意思表示而發生私法效果之法律之要件，具體可以概括成以下兩種學說。

1、非意思表示說

持該種觀點的學者都是從行政行為是否具有意思表示要素與是否發生法律效果來區分行政法律行為和行政事實行為。非意思表示說，承認行政事實行為不能產生法律效果，但也不排斥發生法律效果的特例。

2、法律效果說

持該種觀點的學者認為區分行政法律行為和行政事實行為的標志在于是否產生法律效果。而且這種觀點中有兩派分流，一些學者認為行政事實行為只產生事實效果，而不可能產生法律效果；另外一些學者認為，行政事實行為產生事實效果，但基于法律規定或自然因素也能產生法律效果。

對于上述兩種觀點，筆者認為，對行政事實行為行為概念的界定應該全面，上述兩種觀點不能全面概括其含義。相對于行政法律行為的概念，行政事實行為理論也應該形成自己獨特的體系。行政事實行為與具體行政行為一樣，都是行政機關或其工作人員在行使行政職權中針對特定事項、特定相對人所實施的，都具有單方意志性、依職權性。但二者最根本的不同就是看行政機關及其工作人員實施的行為是否涉及當事人在行政管理上的法律地位，是否產生法律效果。

二、完善行政事實行為的救濟機制

我國對行政事實行為法律救濟現狀：

1、立法上對行政事實行為的界定模糊

《行政訴訟法》中“具體行政行為”一直被理解為行政法律行為，但對于事實行為是否具有可訴性，并沒有正面的回答，最高院對具體行政行為所作的司法解釋也無法涵蓋行政事實行為。《國家賠償法》規定某些行政事實行為造成的損害可列入國家賠償范圍。這是否能理解為國家賠償法擴大了行政訴訟的受案范圍，受害人不僅可以對具體行政行為提起訴訟，而且可以就《國家賠償法》規定某些行政事實行為一并提起行政賠償訴訟由于《國家賠償法》與《行政訴訟法》規定的受案范圍不相同，導致人們的理解發生了很大沖突。

2行政救濟的受案范圍有限

目前侵權的行政事實行為無法通過行政復議、行政訴訟途徑得以糾正，行政相對人合法權益受行政事實行為侵犯時，不能得到行政復議、行政訴訟兩道關卡的保障。

只有《國家賠償法》中將行政事實行為納入了受案范圍。《國家賠償法》中規定的受案范圍只是對一小部分行政事實行為的列舉不能完全保護行政相對人的合法權益，實踐中還有相當一部分行政相對人得不到有效的法律救濟。具體有以下幾種：

（1）以毆打等暴力，或唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或死亡的。無論何種動機，只要與他執行的職務有關，都構成行政事實行為。

（2）違法使用武器、警械造成公民身體傷害或死亡的。無論過錯或無過錯，只要與職務行為有關，違法使用警械，傷及了不應傷及的公民，造成了事實上的不法損害時，就應賠償。

（3）非法拘禁或以其他方法剝奪公民的人身自由。

三、完善行政事實行為救濟機制的構想

1、完善立法，擴大受案范圍

行政事實行為與具體行政行為都是行政主體在行使職權中針對特定對象所實施的行為，都是職權行為，而且侵權行為都會給相對人造成人身、財產上的損害，都是違背法律和行政職責要求的。所以只有將行政事實行為納入行政復議法與行政訴訟法范疇才能使行政救濟機制規范，才能更好地保護公民、法人及其他組織的合法權益。

2、完善司法救濟程序

筆者認為這樣這樣比較妥當，根據國家賠償法的規定，因受到行政事實行為侵犯要求賠償的，只能向法院提起行政賠償訴訟，人民法院作為行政賠償案件受理并進行裁判。而且還有一個受害人先行申請行政機關解決的前提條件即協商前置，只有在賠償義務機關不予賠償或申請人對賠償數額有異議時，才能向法院提起行政賠償訴訟。筆者認為在目前行政訴訟尚未從立法上增設行政事實行為確認之訴的情況下，人民法院通過行政訴訟程序處理行政實事實行為無法律依據。所以，對于因受到行政事實行為侵犯的受害人只能根據國家賠償法規定的程序，向人民法院提起行政賠償訴訟，法院也只能將其作為行政賠償案件受理，并根據最高人民法院《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》進行裁判；對于行政事實行為未經確認程序予以確認違法的，可根據該規定第三十四條法院在判決時對致害行為是否違法予以確認。

注釋：

豍吳庚.行政法的理論與實用.三民書局，1995：351.

豎陳新民.行政法學總論.月旦出版社，1996：218.

豏應松年.行政行為法.人民出版社，1993：571.

④[德]平特納.德國普通行政法.朱林譯，中國政法大學，1999：176.

（作者單位：山西大學法學院）