論新農村建設中婦女村民合法權益的保護

2014-04-29 00:00:00吳彩虹丁寶霖

中外企業文化 2014年1期

【文章摘要】

在農村舊村改造過程中，村民的最大利益所在是獲得經政府有關部門批準的建房用地，但因種種原因，有的女性村民往往會得不到建房用地而建不成新房，使部分村民的合法權益受到了侵害，從而引發了各種各樣的糾紛與沖突，產生了激烈的社會矛盾，因問題得不到妥善解決，使矛盾激化，嚴重影響到社會治安與和諧社會的構建。以一個法律工作者的眼光來看待這些矛盾糾紛問題，應該可以通過法律程序解決。文章以舉例的方式剖析女性村民合法權益被侵害的依法維權途徑。

【關鍵詞】

舊村改造；安置；建房用地；土地使用權爭議

農村，打響中國改革開放第一槍的陣地，隨著經濟條件的不斷提升，村民要求改善生活、居住條件的呼聲甚高，在政府的規劃引導下，“舊村改造”（包括“空心村”改造）工程應運而生。這原本是件大好事，然而，好事多磨，在農村舊村改造過程中，村民的最大利益所在是獲得經政府有關部門批準的建房用地，這是終身受用的合法權益，但因種種原因，有的村民特別是女性村民往往會得不到建房用地而建不成新房，其合法權益受到嚴重侵害，從而引發了各種各樣的糾紛與沖突，產生了激烈的社會矛盾。因問題得不到妥善解決，矛盾糾紛被長期的累積，使極個別喪失理智的被侵權村民采取極端行動，有的甚至走向刑事犯罪，嚴重影響社會穩定；稍有理智者則試圖以法律程序維權，但牽涉舊村改造建房用地安置案件法院又不受理，而當地政府則放任村級組織在制定舊村改造實施細則時剝奪有關婦女村民依法享受建房用地的權利。在無可奈何的情況下，當事人只能選擇越級進京上訪。筆者以一個法律工作者的眼光來看待這些矛盾糾紛問題，認為應該可以通過法律程序解決?，F就舊村改造中女性村民合法權益被侵害這種典型的比較常見的情況作進一步探討。

1 不給建房用地或少給建房用地問題

在農村舊村改造中，因受封建傳統影響，重男輕女，歧視女性惡習仍沒根除，因此，在安置建房用地時，戶籍在村里，屬村內村民中的已婚的成年女子極其子女這類人員，雖戶籍在村里，平常均享受村民待遇，但在舊村改造這一涉及終生及其后代居住權利重大利益事項上，村級組織作出的決定基本上是不給建房用地或少給建房用地。

案例：浙江省義烏市某街道某村村民何某某，在村里分有承包田，口糧田，并由村里統一向社保機構辦理了養老保險，婚前婚后及離婚后一直居住在本村，其子朱展宏，戶籍跟隨何某某，同屬該村村級組織實有在冊成員。根據該村《農村新社區建設實施細則》規定，1-3人口戶型在舊村改造中可安置108平方米建房用地。何某某戶人口兩人，本可安置108平方米建房用地。然而，因何某某系為女性，并曾結婚又離婚，該村級組織對何某某戶以歧視態度待之，拒絕為其安置建房用地。為爭得建房用地，經何某某求爺爺告奶奶的多方哀求，其村級組織也只同意安置何某某戶18平方米建房用地，并且還冠以“照顧”名義，而何某某戶現有在村里就有占地40多平方米的舊房，要在舊村改造中被拆除，何某某當然不能滿意這種“照顧”。

為什么可安置108平方米建房用地的農戶，村級組織只同意“照顧”安置其18平方米的建房用地？筆者查閱了經市政府批復原則同意的經該村村民代表會議討論通過的《義烏市某街道某村農村新社區建設實施細則》。該《細則》第六條第一款規定，建設用地審批對象包括村級組織實有在冊并且享受樹民待遇的成員；第七條規定，本村級組織實有在冊成員土地補償以戶為單位安置，1-3人小戶安排108平方米以內。根據這個規定，何某某戶可以安排108平方米的建房用地。然而，該《細則》第八條卻又規定：“第八條幾種特殊人員的處理 1.出嫁女兒的安置方法。（1）戶籍還在本村的外嫁女，以結婚登記和生育為準，婚嫁給世代居民的，到男方不能享受安置面積的，且男方未享受房改政策，安排18平方米，但子女不能享受。嫁給農業戶的，到男方落實建房用地。”嗣后，該條款又被修正為“出嫁女兒的安置辦法。戶籍還在本村的外嫁女，以結婚登記和生育為準，且未在男方享受建房用地的，照顧安排18平方米，但子女不能享受?！憋@然，該村級組織沒有將何某某戶母子與本村級組織在冊成員一視同仁，而是以特殊人員給“處理”了。

那么這種“處理”究竟是否合理合法呢，筆者前幾年曾以律師身份隨同市領導到鄉鎮接訪，也碰到類似的來訪案例，記得當時的有關人員的解釋答復是，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，雜基地（建房用地）的安排，須經村民會議或村民代表會議討論決定，村民會議或村民代表會議是村級自治組織的最高權力構，其作出的決定政府行政部門無權干涉，無權變更。這種解釋答復很明顯無助于矛盾的解決，也不利于社會的安定團結。況且，《中華人民共和國村民委員會組織法》同時還規定了“村民會議或者村民代表會議討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容?！?/p>

《中華人民共和國憲法》第四十八條明文規定男女平等；《中華人民共和國婚姻法》第二條強調規定保護婦女兒童合法權益；《中華人民共和國婦女權益保障法》第三十二條特別規定了婦女在宅基地（建房用地）的使用方面享有與男子平等的權利。何某某的兒子朱展宏系未成年人，其生存權、發展權、參與權等更受《未成年人保護法》的優先保護。

然而，在實際實施法律環節中，在具體事務操作中，卻又會有如此大的反差？問題究竟出在哪里呢？

有當地的政府官員認為，不給或少給“外嫁女”建房用地，這是村民會議或村民代表會議討論決定的，體現了本村“尊重風俗習慣”，并且可以節約土地，無可非議。因此，任憑“外嫁女”奔走呼號，上訪求告，即定政策絕不變更。

筆者查閱了義烏市十幾個村莊的舊村改造實施細則，對何某某這樣的“外嫁女”，雖平時與村民享受同等待遇，但在舊村改造時，基本上都遭到了“不給建房用地或少給建房用地”這種不公正對待。

筆者的觀點非常明確：“外嫁女”及其子女戶籍在村里，平時也享受村民待遇，舊村改造時應和其他村民享受同等待遇，不給或少給“外嫁女”建房用地是是對婦女村民的嚴重侵權！在法律界這個觀點的認同度相對較大。

2 維權途徑分析

“外嫁女”遭受實質性侵權，該如何維權，有哪些救濟途徑？這正是我們這些法律工作者要探討、研究的。同時也是當地政府及國家機關應當予以重視，并認真落實解決的問題。筆者認為，如下四種途徑，值得我們探討。

2.1 直接訴至人民法院的維權途徑

有法律工作者認為：被侵權的“外嫁女”可以以自己為原告，以村委會為被告，要求法院判令被告安排與其他村民等同的建房用地?？墒窃诂F實的實際操作中，這種救濟途徑并走不通，本文前面已述，筆者所在市的基層法院，對涉及舊村改造建房用地安置糾紛的案件，法院都不受理，法院認為建房用地的安置問題，不屬法院主管或首管，該類案件應先通過行政途徑解決。

筆者認為，法院不受理舊村改造建房用地安置糾紛案件，也不違反法律規定，舊村改造建房用地安置問題，里面有兩層法律關系，一是行政審批法律關系，二是村級組織內部財產分配法律關系，而這兩個法律關系相對的主體均為不平等主體，在法律理論上講不宜以民事訴訟的形式來解決這類糾紛。

然而，從另一個方面來解讀法律，作為一個村民，在舊村改造中能否得到建房用地，這是事關這個村民終生民事權利的大事，村級組織在舊村改造中拆除村民舊房，安置建房用地，這顯然屬于村級組織與村民之間發生的財產關系，這種財產關系，無異于我國《民事訴訟法》第三條規定的財產關系。那么，關于這類財產關系的爭議，人民法院就應當有管轄權。從消除社會矛盾，保護當事人合法權益，維護社會秩序，經濟秩序，保障社會主建設事業順利進行這《民事訴訟法》基本原則高度來認識，人民法院放開對這類案件的受理并依法進行審理，更有利于和諧社會的構建，更有利于偉大中國夢的實現。

2.2 請求基層政府責令改正的維權途徑

也有律師認為：“外嫁女”可否獲得建房用地，由村民會議或村民代表會議討論決定作出的“舊村改造實施細則”起著關鍵作用。根據我國《村民委員會組織法》第二十七條規定，村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。村民會議或者村民代表會議的決定違反這一規定的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。因此，“外嫁女”可向基層政府反映情況，要求基層政府責令村級組織改正“舊村改造實施細則”中歧視婦女的錯誤條款。如果基層政府不履行法定的“責令村級組織改正侵權行為”的?！巴饧夼眲t可以根據《行政復議法》法的規定向上級政府提出行政復議申請，對行政復議決定不服的，還可以向法院提岀行政訴訟。

義烏市2009年頒布84號文件即《城鄉新社區建設實施辦法》，并沒有歧視婦女的情況。但在義烏市農村舊村改造各個村的實施細則規定中，幾乎是所有的村都規定了歧視婦女的條款，不給或少給“外嫁女”建房用地成為普遍現象。有參與越級進京上訪的“外嫁女”指出，義烏市農村每個村的舊村改造實施細則，都是有政府有關官員參與指導下形成的，有關官員“尊重風俗習慣”“節約用地”的理論在義烏市的舊村改造中占主導地位。因而，不管“外嫁女”如何向基層政府反映，投告，一律無濟于事。如果這一說法屬實的話，筆者認為，那就屬有關官員對我國的法律、政策或是知之太少，或是置之不理的問題了，讓這種官員主事我市的農村舊村改造，必然會危及我市新農村建設的健康進行。其實，不管是出于“尊重風俗習慣”的認識，還是從“節約用地”原則出發，均不能侵害婦女村民的合法權益，在冊婦女村民，不管結婚與否，生育與否，均享有與其他在冊村民同等的待遇，這也是憲法和法律規定的她們的基本權利。保護公民基本人權，是我們國家的立國之本，我們絕不能本末倒置去順應重男輕女、男尊女卑的丑陋習俗，以不給或少給婦女村民建房用地的方法來所謂“節約用地”。因此，從基層政府依法行政的視角出發，基層政府對 “外嫁女”的合理請求，絕不能不管不顧，在查實其“舊村改造實施細則” 有關條、款、項、目確有違憲法、法律、國家有關政策時，就應依法責令村級組織改正其錯誤，只有這樣，才能把不安定因素，不和諧音符消除在萌芽狀態。

還有一種可能存在的情況，那就基層政府履行了“責令改正”的義務，但村級組織還是我行我素，拒不改正。這種情況雖說很少見，但一旦發生，就會產生很不好的社會影響。目前我國的《村民委員會組織法》對村級組織經“責令改正”仍拒不改正的情況，尚沒有可跟進、可操作的處理方法，因此，如果出現這種情況，被侵權的婦女村還可選擇別的維權途徑。

2.3 申請人民法院撤銷侵權決定的維權途徑

還有律師提出，村級組織作出的決定侵害村民利益的，根據《村民委員會組織法》第三十六條第一款的規定，受侵害的村民可以直接向法院申請予以撤銷。然而，《村民委員會組織法》第三十六條也僅規定了村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害的村民利益的情況，村民可以向法院申請撤消，并沒有規定村民會議或者村民代表會議討論決定侵害村民利益的情況。在法律意義上講，村民委員會或者村民委員充其量也不過是村民會議或者村民代表會議的執行者。

同時，因村級組織的不給或少給“外嫁女”建房用地的決定是一覆蓋性、制度性規定，并不是具體針對某個特定個人，人民法院往往會把當事人的這類申請以其“決定”與申請人缺乏關聯性而拒之門外。從我國目前的《村民委員會組織法》規定來說，村民會議或者村民代表會議討論決定的事項如果與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，如果侵犯了村民的人身權利、民主權利和合法財產權利，特別是侵犯了村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的決定事項，尚還沒有行之有效的救濟途徑。因此，“外嫁女”在這方面維權，從程序法與組織法層面上來說，的確是困難重重。

2.4 請求人民政府處理土地使用權爭議的維權途徑

筆者認為，義烏市某街道某村在舊村改造中只給何某某戶18平方米建房用地使用權，而何某某認為應該獲得108平方米的建房用地使用權，就雙方矛盾的實質而言，顯然屬于土地使用權多與少的爭議，而就土地使用權的爭議問題，《中華人民共和國土地管理法》第十六條有明確規定：

“ 土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。

單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。

當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。”

因此，根據這一法條的規定，村民何某某有權請求鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。因為何某某所地為城西街道，而城西街道辦事處系市政府派出機構，因此，何某某可向義烏市級以上的人民政府請求處理，對人民政府處理決定不服的，何某某還可提起行政訴訟，窮盡司法程序，這一維權途徑，筆者比較欣賞，不妨幫助何某某一試。

當然，現在對《中華人民共和國土地管理法》第十六條規定土地所有權和使用權爭議問題，有一種比較僵化但很有市場的認知，那就是《中華人民共和國土地管理法》第十六條規定的“爭議”是指特定地塊的爭議，而不是使用權面積多和少的爭議，因此，何某某這種請求，人民政府不應受理。筆者認為，這一觀點表面看似乎成理，其實經不起推敲。其認知是片面的。其理由是：第一：《中華人民共和國土地管理法》第十六條所指的爭議，并沒有明確規定僅指特定地塊的爭議，更沒有排除使用權多少的爭議，這種情況下，其爭議應為廣泛意義上的爭議，我們不能以僵化的思維去糊亂解釋或者理解法律；第二：土地使用權多或少的爭議，在確定了具體數額之后，必定在要在特定地塊上表現出來；第三，舊村改造是一個新形勢下的新事物，在村級組織與村民之間，村民與村民之間及其村級組織、村民與相關人員之間確實發生了很多這種爭議糾紛，作為負責任的政府，不能聽任這類爭議糾紛發展激化，必須為其開放疏通解決渠道，使矛盾在法律規范內得以妥善解決。第四，因建房用地土地使用規劃、建設規劃，都在人民政府的指導下完成，人民政府介入處理這種糾紛，可以最大限度節省人力，物力，以最低成本解決予盾糾紛。

綜上所述，筆者認為：在新農村建設的偉大事業中，當地政府及有關國家機關有義務維護婦女村民的合法權益，律師則應當在這種維權中為政府出謀劃策，處理好這方面的矛盾，這樣就可以為當地政府節省因勸訪、截訪而花費的人力、財力和精力，并挽回不良社會影響。

【參考文獻】

[1]義烏市北苑街道柳一、柳二、柳三舊村改造實施細則

[2]義烏市北苑街道畈東村舊村改造實施細則

[3]義烏市北苑街道上里角塘村、季宅村舊村改造實施細則

[4]義烏市稠城街道樓西塘村、宗宅村舊村改造實施細則

[5]義烏市稠江街道黎明村舊村改造實施細則

[6]義烏市稠江街道龍回村舊村改造實施細則

[7]義烏市城西街道夏跡塘村“空心村”改造實施細則

[8]義烏市城西街道上楊村杭長鐵路專線拆遷安置結合“空心村”改造建設實施細則

[9]義烏市上溪鎮水碓張村舊村改造實施細則

[10]義烏市城西街道塘下鄭村農村新社區建設實施細則