城市公共政策議程構建受阻的社會性根源研究

【摘要】政策議程的研究在我國學術界和政府治理中受到了越來越多的重視，但是這些理論范式缺少對政策議程構建受阻的研究。本文研究了公共政策議程構建的受阻過程，針對性的對城市政策議程構建過程的阻力產(chǎn)生的原因進行了分析。

【關鍵詞】公共政策；議程構建受阻；社會板結(jié)化

一、城市社會結(jié)構的板結(jié)化滯后社會流動性

自1987年開始，我國社會便進入了加速轉(zhuǎn)型時期。急劇的社會變遷也使得社會結(jié)構功能在一段時期內(nèi)處在劇烈的分化與重構狀態(tài)之下。由于新的社會結(jié)構與功能需要一定的時間進行磨合，我國社會結(jié)構在不斷的分化中便出現(xiàn)了經(jīng)濟與社會發(fā)展的嚴重失調(diào)，其中最凸顯的表現(xiàn)就是城市中經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的不同步。

改革開放初期的經(jīng)濟體制改革具有明顯的財富增長和資源擴散的效應，在此過程中，社會中的弱勢群體和邊緣群體最早在改革中是受益的，社會中最貧困階層的收入和生活得到初步改善。但是在90年代以后，財富聚斂效應逐步顯現(xiàn)。市場機制在部分特權階層的導向下造成收入和財富越來越集中在少數(shù)人手里。在“馬太效應”作用下，社會各階層間的收入和財富差距越拉越大：一方面一個數(shù)量不多的“富一代”群體開始形成；另一方面，失去土地的貧困農(nóng)民、進入城市的農(nóng)民工和城市中以下崗失業(yè)者為主體的貧困階層構成了一個底層社會。因此，我們的社會斷裂成多個部分，有學者將其分為：特殊的獲益者群體、普通獲益者群體、利益相對受損群體和社會底層群體這4個社會階層。隨著市場化改革的深化和市場力量的崛起，社會階層分化日益強化，更顯為：占據(jù)較多社會資源的精英階層、不斷成長的中間階層和以體力勞動為主的農(nóng)村和城市勞動者底層階層。[1]

陸學藝在其《當代中國社會流動》中指出，“從我們對各種職業(yè)群體和社會階層代際、代內(nèi)流動的分析來看，1980年以來，在處于較為優(yōu)勢地位的國家與社會管理者、經(jīng)理人員、專業(yè)技術人員等階層中，代際繼承性明顯增強，代內(nèi)流動明顯減少，表現(xiàn)出多進少出趨勢；而處于經(jīng)濟社會位置較低階層的子女，要進入較高階層，其進入門檻明顯增高，兩者之間的社會流動障礙在強化。”[2]

城市各階層邊界的明晰化嚴重阻礙了社會要素在社會結(jié)構中的流動，信息不對稱的情況屢屢產(chǎn)生，并且各階層的共識日趨減少。合理的社會流動是社會良性運行的重要協(xié)調(diào)機制，然而我國城市階層結(jié)構的板結(jié)化加深了“馬太效應”的作用，底層公民的訴求難以通過暢通的渠道傳遞給政府。同時在無良好制度保障下，他們也無法與上層社會進行公平的利益博弈。從社會現(xiàn)狀中獲益的既得利益集團有很強的歪曲、掩蓋社會問題的動機和能力，因為他們有較高的組織化水平和集體行動的能力。按照奧爾森的集體行動邏輯理論，既得利益集團內(nèi)部由于人均利益遠遠高于普通公眾，所以達成意見共識的機會也更高，所以他們更能在不公平的博弈得逞。

二、城市政府自我責任定位的缺失

公共選擇理論認為政府在很大程度上也是“經(jīng)濟人”，它在對待公共政策議程建立中也會追逐自身利益效用的最大化。形式上政府將自己在憲政機構中地位為社會公共利益的最高代表，但是實際上政府也一直在追求一些特殊的利益，譬如特權地位、經(jīng)濟待遇等，最典型的便是官僚機構所追求的規(guī)模擴大化和預算支出最大化。在我國經(jīng)濟理性下主導的地方政府為突出組織結(jié)構乃至領導個人的政績成果，都在強調(diào)將經(jīng)濟的增長視為第一要務，并沒有將其社會管理職能放在一個平衡發(fā)展的地位。

我國政府政策輸入機制的“內(nèi)輸入”特點明顯，在政策轉(zhuǎn)換過程中也常常出現(xiàn)“黑箱”的特征，并且在缺乏透明和有效體制內(nèi)外監(jiān)督的情況下，政府和決策者的私利轉(zhuǎn)化十分方便，對公共責任的追求很容易屈服于尋租的誘惑。然而作為行政倫理的根源，政府的行政責任卻又是其合法性來源的最重要的一個方面之一。我國城市政府自我定位失范的一個重要原因就是過于簡單的將公民與政府的關系視為“委托—代理”關系。處于劣勢的委托人（公民）在面對代理人（政府）擁有較大的行政自由裁量權無法約束時，政府必然會在其公共性和行使權力的自主性中出現(xiàn)沖突，公共權力在運行中極可能出現(xiàn)不負責任的行為。

我國城市政府機關在日常事務處理中所表現(xiàn)出來的并不缺少權力，而是缺少責任。缺少責任約束的政府一方面會導致權力出現(xiàn)異化，另一方面更使政府的權力正在失去應有的合法性權威，導致民眾產(chǎn)生了對政府的信任危機。

三、公民社會的發(fā)展不健全

隨著我國社會的不斷現(xiàn)代化以及憲政歷程的推動，傳統(tǒng)意義上的“強政府，弱社會”的局面開始扭轉(zhuǎn)，公民的政治心理日趨成熟，政治人格從一味的盲從政府開始轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒆灾鳎瑐€體政治行為日趨理性，社會政治參與得到擴大。

然而我國的公民社會卻是一種典型的政府主導的公民社會。這些公民組織在積極地謀求成為社會多元管理的主體之一的地位時，對黨政機關及其附屬公共事業(yè)單位體現(xiàn)出了極強的依附性，社團的建立必須按照國家法律規(guī)定掛靠于上述單位，并且要有相應的級別、編制及配套資源。行政組織的強行中介和等級化的制度安排限制了公民組織的自由發(fā)展，不能真正的有效發(fā)揮聯(lián)系社會與政府的紐帶作用。

另外我國的公民組織總體上硬件設施普遍不完善，志愿失靈的情況也是常有出現(xiàn)。盡管不少公民組織意識到參與公共政策流程對于完成組織價值目標是非常重要的，但資金、人員的缺乏又讓他們力不從心，無法高效全身心的參與進去。各公民組織之間的資源又未能很好聯(lián)合使用，不能產(chǎn)生強大的合力對公共政策議程的建立產(chǎn)生作用。

此外我國公民社會參與公共政策構建過程的制度化水平不高。在西方現(xiàn)代民主制國家，公民社會的成熟主要是體現(xiàn)在政府有一整套健全的制度來保障公民的政策議程參與。制度化程度的高低根本上決定著公民參與公共政策議程制定的深度和廣度。雖然我國的基本社會制度為公民社會參與公共政策過程提供了基本物質(zhì)保證，但關于規(guī)范公民社會的參與行為、暢通公民社會的參與渠道、保證公民社會的參與實施的制度卻不夠健全，致使公民社會參與公共政策的行為多以非制度化和離散型的形式出現(xiàn)，這也嚴重地影響了公民社會進入國家政治生活的過程的有效性。[3]

與此同時，隨著社會分工專業(yè)化的趨勢日益明顯，“精英統(tǒng)治”的理論反而更有市場。與古希臘的公民社會不同，受到我國的國民素質(zhì)、教育程度、公民經(jīng)濟狀況等因素的影響，普通公民對公共行政的看法還存在很大程度上的局限。我國公民參與公共行政實踐中表現(xiàn)出諸多不足，最常見的就是公民在日常公共事務中參與不足，但是在突發(fā)事件中又極為狂熱。本質(zhì)上還是由于公民政治觀念的落后、法制觀念的薄弱、文化素質(zhì)的低下導致了政治表達能力的不足。公民社會的建立需要的是積極地公民參與，而真正的公民參與不僅要有一定的參與人數(shù)、參與通道，更應通過公民精神來實現(xiàn)。

注釋：

[1]吳忠民.中國社會政策的演進及問題[M].山東人民出版社，2009：454.

[2]李迎生.轉(zhuǎn)型時期的社會政策—問題與選擇[M].中國人民大學出版社，2007：46.

[3]劉淑影.中國公民社會在公共政策中的角色分析[D].南京師范大學學位論文，2007.

【參考文獻】

[1]郭燕.當代中國公民社會的發(fā)展現(xiàn)狀與構建[D]，山西大學學位論文，2007.

[2]靳永翥.公共服務提供機制：以欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)為研究對象[M].北京：社會科學文獻出版社，2009.

[3]劉偉，黃健榮.當代中國政策議程創(chuàng)建模式嬗變分析[J].公共管理學報，2008（3）.

[4]王紹光.中國公共政策議程設置的模式[J].中國社會科學，2006（5）.