淺議行政訴訟受案范圍

摘 要：行政訴訟的特殊性質決定了其專門規定受案范圍的必要性。在行政訴訟受案范圍擴大這一不可逆轉的趨勢下，避免受案范圍過窄或過寬，合理界定受案范圍成為整個行政訴訟法修改的重頭戲，表現在立法上，即體現為對行政訴訟受案范圍概括式、列舉式及混合式等立法模式的選擇。

關鍵詞：行政訴訟；受案范圍；立法模式

中圖分類號：D925.3 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）11-0090-02

一、行政訴訟受案范圍必要性解讀

行政訴訟受案范圍即人民法院受理行政案件的界限，簡言之，即可以受理什么樣的案件，不能受理哪些案件，哪些行政活動應當由法院審查，哪些則不能被審查[1]。我國現行行政訴訟法設專章規定行政訴訟的受案范圍是多種因素綜合作用的結果。

首先，行政關系復雜，因此而發生的“民告官”糾紛也難以像民事糾紛和刑事犯罪那樣簡單明了。具體來說，民事訴訟的主體處于平等的地位，保護平等個體的合法權益。因此，只要是平等主體的民事關系都屬于民事訴訟的受案范圍。在刑事訴訟中，追究刑事責任是首要目的，這也就決定著凡是與犯罪有關的案件都應當被納入受案范圍。相反，行政訴訟的受案范圍則很難界定，原被告之間呈現此消彼長的關系。如果說民事訴訟處理社會個體間的糾紛，刑事訴訟維護社會整體的穩定，那么行政訴訟既關系著社會個體的合法權益是否得到保護結合及時的救濟，也通過對行政行為的審查維系社會整體的穩定和利益。

其次，行政訴訟法專章規定受案范圍亦受歷史條件所限。在七屆全國人大二次會議審議行政訴訟法草案時，時任全國人大常委會副委員長、法制工作委員會主任的王漢斌曾說，“考慮我國目前的實際情況，行政法還不完備，人民法院行政審判庭還不夠健全，行政訴訟法規定民可以告官，有觀念更新問題，有不習慣、不適應問題，也有承受力的問題，因此對受案范圍現在還不宜規定太寬，而應逐步擴大，以利于行政訴訟制度的推行”。①

第三，專門規定受案范圍根本上取決于行政訴訟法的性質。一方面，行政訴訟涉及國家行政權與司法權的關系。當行政行為的特殊需求與司法公開等相沖突時，行政行為就不需進入訴訟程序。如國防、外交等特別需要保密，通過司法程序有可能會泄密，給國家利益造成重大甚至無法挽回的損失。另一方面，作為行政法制監督制度之一，行政訴訟與人大和常委會的監督、檢察監督、監察監督、審計監督等監督類型相并存，并且行政訴訟不能取代其他行政法制監督形式。那么，諸多行政法制監督該如何取舍，成為行政監督機制的著力點之一，行政訴訟受案范圍即這種選擇機制的體現。再者，行政訴訟是行政法上的救濟制度之一，與行政復議、行政申訴等行政法律救濟制度相并存。對行政訴訟受案范圍設定一個合理的范圍，確保其與其他行政法律救濟制度有合適的分工至關重要[2]。

民事訴訟及刑事訴訟受案范圍極具廣泛性，且清楚明了，因此兩大訴訟法對于受案范圍并沒有明確列明。而行政訴訟的受案范圍體現著一個國家行政法治水平的高低，體現著國家對于公民基本權的保障范圍及程度，也體現著國家及公民對行政行為監督的到位與否。因此制定一個較為合理的臨界點至關重要。

二、不可逆轉之趨勢：行政訴訟受案范圍的擴大

在第七屆全國人大二次會議上，王漢斌指出，“根據憲法和黨的十三大精神，從保障公民、法人和其他組織的合法權益出發，適當擴大人民法院現行受理行政案件的范圍”，由此可以看出擴大行政訴訟法受案范圍是行政訴訟法修改的不變趨勢，行政訴訟法受案范圍的擴大意義是多方面的。

首先，行政訴訟范圍的擴大利于保障公民、法人和其他組織的合法權益。行政主體具體行政行為與法院受理案件的不成比例以及頻繁的信訪、上訪說明我國公民、法人和其他組織的合法權益并沒有得到保障和救濟。據不完全統計，行政機關做出一千件以上乃至幾千件的具體行政行為，法院受案數才有一件，才有一項具體行政行為被行政相對人訴至法院[2]。而擴大行政訴訟受案范圍則使更多的行政相對人不服行政主體行政行為，而選擇訴訟途徑來維護自己的合法權益。其次，行政訴訟受案范圍的擴大將更多的行政行為納入訴訟程序中，實現對行政行為有效司法審查，間接地拓寬人民群眾對行政行為監督的途徑，防止行政濫權和行政不作為。第三，行政訴訟受案范圍的擴大有利于重構行政主體與行政相對人間的關系，實現和諧的官民關系，為建設法治政府、法治國家奠定基礎。

三、行政訴訟受案范圍立法模式之選擇

從立法技術角度出發，有關行政訴訟受案范圍的立法模式可以歸結為以下三種：概括式、列舉式與混合式，每種模式下又區分為兩種不同的類型：概括肯定式、概括否定式、肯定列舉式、否定列舉式、肯定概括式混合肯定列舉式、肯定概括式混合否定列舉式、否定概括式混合否定列舉式以及否定概括式混合肯定列舉式。

我國《行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或者組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”，《行政訴訟法》第11條、第12條分別采用肯定列舉及否定列舉的模式對人民法院受理哪些案件及不予受理的案件類型做了規定。有學者依據這三條規定將我國《行政訴訟法》受案范圍立法模式歸結為概括式與列舉式相結合的混合式模式[2]。但也有學者認為我國行政訴訟受案范圍的立法模式僅體現為列舉式[3]。筆者更贊成后者。

《行政訴訟法》第2條處于總則一章中，其對受案范圍一章以及此后的管轄、訴訟參加人等各章起指導作用，是對行政相對人訴訟權利的肯定與規范，而非受案范圍之規定。因此，我國行政訴訟受案范圍立法模式體現為列舉式。列舉式的最大缺陷在于其不可能窮盡所有法院理應受理的“民告官”案件，這直接影響著行政相對人的合法權益得不到保障，行政行為得不到有效監督。因此，諸多學者希望在《行政訴訟法》修正案（草案）中，受案范圍的立法模式能做些許調整，但是草案并未體現這一點。依據草案《行政訴訟法》第11條改為第12條，在原有行政處罰、行政強制、行政許可、行政不作為等的基礎上增加了行政機關侵犯自然資源所有權或使用權、農村土地承包經營權、行政壟斷性行為等，但在模式上依然采用列舉式模式。草案對受案范圍的增加調整可以看出，原有列舉式模式不能將所有行政訴訟案件囊括在內，增加后的草案受案范圍規定仍然無法囊括所有。

因此，有必要在修法時考慮行政訴訟受案范圍立法模式之概括式。但是，我國是成文法國家，法律的實施以可行性較強的立法為前提?；\統地概括式阻礙法律的暢通實施，增加執法、司法的難度與成本。因此，全盤肯定概括式的思維是不可取的。成熟的立法模式是綜合列舉式與概括式的優點，既最大限度地擴大行政訴訟的受案范圍，又便于司法機關司法。因此，筆者認為我國行政訴訟受案范圍立法模式適宜采混合式。

如前文所述，混合式四種類型，各有優劣。就肯定概括加肯定列舉混合式而言，肯定列舉彌補了肯定概括的籠統性，但在實踐中卻易被司法機關理解為肯定列舉等同于肯定概括，無形中限縮了行政訴訟的受案范圍。同樣地，否定概括加否定列舉式或許會無形中擴大行政訴訟的受案范圍。相比較而言，在表達行政訴訟受案范圍規范時，肯定概括加否定列舉混合式以及否定概括加肯定列舉混合式更為可取。而在最終確定肯定概括加否定列舉混合式以及否定概括加肯定列舉混合式的過程中，應當考慮不同國家行政訴訟應然的受案范圍。

從邏輯上看，肯定概括加否定列舉混合式最大限度地包含了理應屬于受案范圍的“民告官”案件，而否定概括加肯定列舉混合式則相反，受案范圍基本上限于肯定列舉的范圍。以我國為例，行政訴訟修法的基本趨勢是逐步擴大行政訴訟受案范圍，也即逐步擴大對行政相對權益的保護，和對行政主體的監督。因此，在我國行政訴訟受案范圍立法模式上更宜采納肯定概括加否定列舉混合模式。具體來說，在受案范圍一章中，首先用概括式對行政訴訟受案范圍給出指導性規范，該規范指出行政訴訟受案范圍的關鍵價值所在，即人民法院受理公民、法人和其他組織對行政機關和行政工作人員侵犯其合法權益不服而提起的訴訟。該規范參照《行政訴訟法》總則第2條之規定，對受案范圍一節起統領指導作用。

但是，盡管該概括式規范指出了行政訴訟的關鍵所在，但對司法機關而言仍然缺乏可操作性，或者會導致司法成本的增加。因此，否定式列舉彌補了這一缺陷，并且從邏輯學的角度講，該行政訴訟受案范圍立法模式使得絕大多數“民告官”案件進行入訴訟程序，只有否定列舉的可數的案件被排除在外。依據草案，被行政訴訟排除在外的案件依舊為：國家行為、抽象行政行為、內部行政行為以及終局行政行為。在司法實踐中，只要法院明確公民、法人和其他組織提起的行政主體侵犯其合法權益的案件非上述四種，即理應受理。

四、結論

專門規定受案范圍對于行政訴訟而言不可或缺，在構建法治國家的背景下，行政訴訟受案范圍的擴大成為必然趨勢，而選擇合理的受案范圍立法模式助力于行政訴訟受案范圍不斷擴大的潮流。筆者希望《行政訴訟法》能夠重構受案范圍立法模式，實現受案范圍的根本突破，從而更好地保障公民、法人和其他組織的合法權益，構建和諧的官民關系，為法治社會的打造奠定基礎。

參考文獻：

[1]胡新潮.小議行政訴訟受案范圍[J].云南社會主義學院學報，2014（2）.

[2]姜明安.擴大受案范圍是行政訴訟法修改的重頭戲[J].廣東社會科學，2013（1）.

[3]劉文靜.受案范圍：列舉式不如概括式——《行政訴訟法》怎么改（一）[J].檢察日報，2014-01-29.