建立山東省泰安市公共教育服務均等化體系的思考

摘 要：基本公共教育服務均等化是人們對社會公平的一種追求，是社會發展和進步的必然結果。本文從轉變政府職能、致力于建立服務型政府，均衡配置社會資源，構建公共服務標準和改變單一服務供給方式五個方面討論了目前基本公共教育服務均等化體系存在的問題及對策。

關鍵詞：公共教育服務均等化 泰安市 均衡配置資源 服務型政府

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1673-9795（2014）05（a）-0152-03

根據《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》和《山東省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，以及黨的十八大和山東省第十次黨代會精神，山東省人民政府政府于2013年8月15日發布了《山東省基本公共服務體系建設行動計劃（2013-2015年）》（簡稱行動計劃）[1]，把基本公共服務制度作為公共產品向全民提供，加快建立健全符合省情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，促進基本公共服務均等化，為全省提前全面建成小康社會夯實基礎。泰安市人民政府也隨著制定了行動計劃的實施意見，確定了符合泰安市市情的基本公共服務體系建設指導思想和目標[2]。

行動計劃和各地政府在推進基本公共服務體系的過程中，均把公共教育服務均等化擺在優先發展的突出位置。泰安市政府在對行動計劃的實施意見中提出2020年基本公共服務均等化總體實現的目標，并且明確了2013—2015年泰安市基本公共教育服務基本標準：到2015年，義務教育免費、九年義務教育階段的寄宿生生活補助、中等職業教育免費、中等職業教育國家助學金和普通高中國家助學金的目標人群覆蓋率100%，九年義務教育鞏固率達到97%，高中階段教育毛入學率達到97%。特別需要指出的是，實施意見對學前教育作出明確規定，對家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童平均資助每生每年1200元。泰安市基本處于魯中山區，經濟發展不平衡，是推進基本教育公共服務體系的典型，對全省乃至全國都有示范作用和借鑒意義。

1 轉變政府職能，致力于建立服務型政府

行動計劃把包括教育在內的基本公共服務作為公共產品向全民提供，建設服務型政府是解決教育、實現基本公共教育服務體系的前提。教育公共服務可以解釋為由政府主導、惠及社會公眾與滿足社會教育共同利益需求的公益性服務[3]。行動計劃也特別強調，基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。然而，這需要政府職能轉變，建設公共服務型政府，把推進基本公共教育服務均等化作為公共服務型政府建設中的關鍵環節[4]。

在經濟騰飛和社會轉型的大背景下，政府職能不到位，不能完全滿足經濟和社會發展的需要和人民日益增長的需求，不可避免地出現了一些“缺位、錯位”和“虛位”等情況[5]，導致了教育發展中的許多問題。政府在制度設計上職責是明確的，但在具體管理中沒有很好地貫徹執行，監控不力，結果導致出現新問題，使有些制度無法從紙面上走到現實中。比如，為保證生源，各地政府普遍采用“劃片”策略，從而導致了所謂的“擇校”問題，使條件較好的中、小學以擇校費、借讀費、贊助費等名義亂收費的情況屢禁不止，引起更大的教育不公平。再如，政府教育公共管理中，政府應該根據各個職能部門都有不同的分工，加強各部門之間的協調配合。職責不清，將導致管理混亂。有些地方政府給教育部門攤派招商引資任務，其結果必然是招商引資未必見效，公共教育事業卻大受干擾[6]。

目前，政府職能的“缺位、錯位”和“虛位”現象正在受到正視，有許多措施促使了政府公共職能的回歸。政府也在進一步完善公共教育的保障機制，不斷提高教育的保障水平，建立服務型政府，通過政府的公共支出和行政干預使得所有老百姓都能公平地享有服務。用新的制度和有效的舉措去推動這種回歸，教育系統也在抓住政府職能轉變的機遇，推進建立和完善教育的公共服務體系，促進教育優質、均衡發展，落實教育優先發展的戰略。

2 均衡配置社會資源

教育公共服務體系經歷了政府控制型、市場主導型和混合型三個階段。混合型區域基本公共教育服務體系是以公民精神和公共利益為主旨的新公共服務，摒棄了教育效益至上的理念，突出政府在教育中的公共利益協商作用，發揮了政府和市場這兩種資源配置方式的效力[3]。

公共教育的資源配是由市場與政府共同配置的。區域基本公共教育服務的資源配置機制主要是指各級政府或其他投資主體，在一定時期內將所擁有的有限的義務教育資源，包括：財力、物力、人力和科技資源等，通過不同的渠道、方式和程序配置到各級各類學校中，以取得好的辦學效益[6]。泰安市的經濟發展不平衡，導致了不同經濟發展水平的學校在獲得教育經費、吸引師資的不平衡，使學校具有不同的辦學條件；具有區位優勢的中、小學也能更好的教學設備，吸引更好、更多的生源。這些因素導致了基本公共教育的不均衡發展。

隨著高校的擴招，城鄉間不同學校也可以獲得優質師資。然而，諸多國內外學者認為基本公共教育在區域間、城鄉間的不公平問題依然嚴重，由區位優勢引起的區域內基本公共教育不公平問題顯得尤為突出。另外，同一區域內校際之間、硬件條件、生源狀況以及教師待遇仍有一定差距[7～9]。從城鄉之間的教育不公平來看[10]，其一，從義務教育生均經費來看，城市普通小學仍然遠遠高于農村小學；其二，從生均預算內教育經費配置來看，城市普通初中生與農村普通初中的差距雖然在逐步縮小，但是差距依然很大且高于全國的平均差距；其三，城鄉生均預算內公用經費配置的差距依然存在。基本公共教育區域內的不公平直接關系到學生是否享有公平教育的機會，已經成為一個迫切需要解決的問題。

統籌城鄉發展是推進公共服務均等化的落腳點[11]。因此，要實現區域基本公共教育服務體系，政府還應從兩個方面整合社會資源。

一是應引入市場機制社會力量參與，多渠道配置資源。在強調政府主導的同時，盤活社會教育資源，促進教育公共服務體系的快速發展，提高教育公共服務的質量和效率，統籌泰安市轄各縣、市、區內教育資源。政府可以為社會力量投資舉辦各類教育的社會各界人士提供相關服務，保證“學有所教”；吸引社會力量設立獎助學金，為學生資助提供資金支持，使學生資助工作得以“有米下鍋”[12]。

二是對基礎教育試點了“城鄉師資輪換”制度，緩解了城鄉間師資的不均衡。目前，在廣大農村地區，義務教育師資力量薄弱的問題仍然沒有從根本上解決。農村義務教育結構失衡、素質不高制約了教師隊伍的整體水平和農村教育的質量，不能適應城鄉教育均衡發展的要求。政府和教育部門應再次重視農村教師問題，用城鄉教師輪換制度推動教育均衡發展。師資輪換制度甚至可以在高校間展開，促進高校師資交流，為新建本科院校培訓高水平的師資和科研人員。

3 構建公共服務標準

我國經濟、教育發展不平衡，且各行各業的行業標準、產品標準也在完善之中，導致基本公共服務標準缺失，在基本公共教育服務方面表現得尤為突出。基本公共教育服務政策的調整、完善，地方政府、教育行政主管部門運用政策資源建立健全全省統一制度、統一地區標準、統一預算撥付、統一監管的教育均等化的政策體系，制定相關的服務標準，積極、高效地推進教育均等化的發展[13]。目前，在推進基本公共教育服務均等化過程中，教育基礎設施總體上尚不完善，公共服務標準缺失，資源配置的標準化亟待解決。

辦學條件標準化是區域基本公共教育服務體系資源配置標準化的核心，是實現區域基本公共教育服務均等化的重要途徑之一。目前泰安市對辦學條件缺乏統一標準，農村學校和城鎮薄弱學校的辦學條件與具有區位優勢的重點學校差距巨大，中西部地區和沿海發達地區也差距明顯。《大眾日報》報導[14]，山東省持續加大政府責任，不斷增加投入，穩步推進辦學條件標準化，以中小學校舍安全工程、農村中小學教學儀器設備更新工程、農村中小學“兩熱一暖一改”工程等為基礎，同時做好學校圖書配備、體藝器材補充、體育場地建設、計算機室及校園網信息化設備等工作。辦學條件改造可改善學校和城鎮薄弱學校的教學環境和教學質量，縮小差距，減緩“擇校”壓力。

另外，學前教育的收費標準也亟待規范。與普及初等教育、中等教育和高等教育相比，學前教育的受關注程度仍然很低，幼兒園的收費參差不齊，差距很大。有些地方還存在“天價幼兒園”，一年的學費要幾十萬，比上大學、乃至出國留學還貴。因此，有學者提出把學前教育也納入十二年免費的義務教育[15]。不僅泰城內的幼兒園的收費差距明顯，地區間的差距也很大[16]。教育發展戰略重點已由規模發展轉向均衡發展[17～18]，學前教育甚至是其他非學歷教育如成人教育[19]也是公共教育的一部分，也應該納入基本公共教育服務均等化體系甚至是義務教育體系。

4 改變服務供給方式單一的狀況

從總體上看，可供選擇的公共服務供給制度主要包括：政府供給、市場供給、自愿供給和混合供給四種類型[20]。隨著社會經濟的發展，完全由政府提供教育公共產品的單一供給形式開始面臨困境，政府從教育服務的提供者向教育服務體系的構建者和監管者轉變，教育公共服務由控制治理向監管治理轉型。因此，教育公共服務的私人供給就成為可能。目前，主要有兩種類型：一是民間提供、政府資助。二是購買民間服務。

在目前階段，我國教育公共服務供給方式仍然以單向固定的政府決策模式，服務供給方式單一。從義務教育的公益性來說，教育公共服務是由國家承擔主要責任的一個領域，應當強化政府的教育職能[21]。這種供給方式有利于教育的總體規劃，可以集中人力、物力、財力辦大事情。一些重要的基本公共教育服務設施建設必須依賴政府供應，比如中小學校舍安全工程、薄弱學校的改造等[22]。政府在這類基本公共教育服務的供給中，不僅扮演著資金的供應者，而且直接向社會提供服務。當前教育公共服務運行模式的總體發展趨勢是：決策已開始轉向社會公眾參與互動的決策模式轉移；供給開始向多元競爭的市場供給模式轉變；評價監督由封閉被動的內部自我評估監督模式，轉向社會中立評價監督的多元化模式[3]。

5 結語

泰安市重視擴大基礎教育投資，不斷滿足人民群眾對基礎教育質量的更高要求。泰安市堅持教育事業優先發展戰略，2012年全市教育支出完成47.7億元，增長17.3%，占財政支出的比重達到19.7%，剔除上級教育轉移支付后占比為18.2%（泰山學院上劃省屬）[23]。2013年全市完成教育支出51.7億元，增長8.3%；其中，落實義務教育保障經費4.2億元、教育助學金1億元，保障了各項教育資助政策落實；籌集資金6.6億元，支持了各類校舍安全工程實施[24]。

要總體實現的區域基本公共服務均等化的目標，建立服務型政府和均衡配置資源是關鍵。泰安市可以借鑒其他省市的先進經驗，比如，近年來，山東省濰坊市在均衡配置基礎教育資源的基礎上建立了以督學責任區制度、惠民服務中心為平臺“五大機制、十八項制度”，從轉變教育部門職能入手，持續推進體制機制創新，初步解決了教育優先發展、全面實施素質教育辦好人民滿意的教育三大時代課題，逐漸建立起以人為本的教育公共服務均等化體系。泰安市也應該從平衡配置資源、提高農村學校師資水平和教學質量、繼續擴大基礎教育投資著手，穩步向區域基本公共服務均等化目標前進。隨著泰安市基本公共服務體系比較健全，城鄉區域間基本公共服務將更加均衡、分布更加合理、管理更加有效。

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