論律師協會自治管理制度的重構

摘 要 在1996？年我國《律師法》頒布之初，我國律師管理制度尚處于單一司法行政管理的摸索階段，后經“司法行政機關主導、律師協會從屬”的過渡，最終實現了現行的“司法行政機關的行政管理與律師協會的行業管理相結合”的“兩結合”管理體制。經過多年發展，我國律師管理制度基于律師的職業屬性和律師工作規律的認識和把握，在各方面都有較大飛躍，但是仍然存在若干問題。諸如，行政管理和行業管理職能的混淆，管理隊伍現狀不適應發展需要，缺乏科學的管理工作運行機制等。本文從律師協會自治的角度出發，論述完善我國律師協會自治管理制度的若干舉措，以實現民主法治的應有之義。

關鍵詞 律師管理 制度 律師協會自治

一、律師協會自治職能概述

律師協會自治，是指律師協會在律師行業的自治工作中的職責和任務。具體體現為自主行使自治權力和實現自治利益，加強律師行業的自治特性，逐步脫離具體的行政管理，完善律師行業自治的內部管理機制、健全監督機制，強化實質意義上的自治豍。

目前我國各級律師協會主要有以下自治職能：第一，擬定行業規范和懲戒規范，對律師和律師事務所進行獎勵和懲戒。與《律師法》等法規、規章相比，律師行業規范是律師內部的“規則”，一般通過鼓勵和限制禁止兩種手段來實施；第二，律師執業程序的管理，根據行業特點，對律師實習、考核、年度執業情況進行考核等，屬于律師管理的程序性事項；第三，調解執業糾紛，受理對律師的舉報和投訴，對律師執業過程中的糾紛進行調解，受理律師申訴等無需啟動法律程序的內部輕微糾紛；第四，服務會員、維護會員權利，主要通過組織交流活動及業務培訓，促進律師行業的整體健康發展。

可以看出，“兩結合”的律師管理體制，與先前的“行政獨享”和“行政主導”模式相比，具有明顯的進步性，律師協會和司法行政機關對律師行業共同管理，而律師行政管理和行業管理實現了分離：律師協會則更注重具體細化的管理工作，目標是實現相對獨立的自主管理。

二、律師協會自治存在的問題

西方國家律師制度的發展得益于自治，也因此促進了社會和法治的進步，可見律師自治的意義重大豎。然而中國特色的律師協會自治制度尚在摸索時期，目前律師協會仍有較大的非獨立性。自治性與獨立性相互依存，律師協會的非獨立性會導致其無法發揮自治功能。目前，我國律師協會自主管理工作仍需依附于司法行政機關，從一定程度上束縛了律師行業的獨立自治。

（一）行政管理“抓權”、“越權”

司法行政機關深受行政管理思維慣性的影響，在“兩結合”管理體制下難以迅速實現角色轉換，將宏觀管理者身份轉換為直接管理者的角色。一些地級市司法行政機關，越權履行律師協會的管理職責，甚至插手律師事務所的具體事務，或對個別案件提出主導意見等現象屢見不鮮。在權力的下放方面，有些司法行政機關仍不愿意“放權”。與其他政法機關相比，司法行政機自身職能較弱，不愿移交管理律師的權限，而是通過控制律師協會的人事任免權和財務管理權，在實際上架空律師協會。在這種情況下，律師協會的職權或職能停留在形式上，帶有虛化性質，可以說職權發揮毫無空間，難以真正發揮律師行業自治的實質性作用。總之，不明晰的職能權限分工，司法行政機關抓權不放，越權行事，是導致律師協會自治過程中不得不受到行政機關干預的原因之一。在這種牽制下，律師協會往往不能自主作出決定，而必須聽從行政指示命令，形成一種司法行政管理為主，律師協會自治為輔的非正常現狀。

（二）律師協會內部管理機制疏漏

內部管理機制的科學運轉是良好地進行自治的重要因素。科學的運轉狀態應當是依據權力、功能的不同，設立嚴密的組織架構及制約機制。目前我國律師協會的組織構架簡單，律師代表大會、理事會、常務理事會之間的職責分工常常混淆，時而會有代行其事的狀況出現。再者，各機構之間的協作配合不足、議事規則的細化也有所欠缺，民主決策與監督不完善、專門委員會作用不強等問題亦仍存在。可見，我國律師協會的法人治理結構尚未形成，自我運作有缺失。

（三）律師事務所未能發揮作用

律師事務所是律師執業的單元，承載了律師執業的法律職責，在律師執業過程中對律師有著最直接的影響。但由于律師職業本身較為獨立，律師事務所很少干預律師的執業活動，因此律師事務所和律師的關系比較松散，對律師執業活動的監督和管理難以有效發揮。且對經濟效益的關注往往多于對律師管理制度的關注，吸引人才主要通過提高分成等物質上的滿足，對于已有的律師事務所內部制度的執行尚缺力度，疏于管理，亦未能在律師管理制度上起到應有的作用。

三、律師協會自治制度的重構

在律師協會自治職能的實現過程中，如果拋開司法行政機關的地位和作用，沒有司法行政機關作“靠山”，單靠律師協會與有關部門協商，顯然很不理智。就我國律師管理制度的發展現狀來看，律師協會仍有賴于司法行政機關的鼎力扶持。但必須厘清，司法行政機關在律師管理體制上，更宜作為行使公共權力的主體，運用法律賦予的權限來對律師行業進行管理以及與其他公權力機關的工作協調和銜接。而律師協會，才是真正能夠代表律師根本利益并確保律師隊伍專業化的主體。律師協會承擔了律師行業發展的重任，并在律師自治管理活動中發揮關鍵作用。如果說，司法行政機關的權限在于“解決律師執業的合法性問題”，那么律師協會的行業內自治則是解決律師隊伍的內部秩序問題，律師協會與律師事務所共同關注律師執業的效益，通過有效治理，實現律師隊伍（下轉第149頁）（上接第57頁）最優化。

筆者提出一下建議，試圖使律師協會回歸到初始面貌，強化律師協會自治職能，彰顯律師協會自治的價值。

（一）行政管理權限的宏觀定位

國家設立律師制度的目的在于維護公共利益。司法行政機關在律師管理制度中的工作也應遵循這一基本原則。在律師管理制度中，司法行政機關在律師管理中的作用有兩個重點：第一，推進律師行業的發展；第二，規范整個律師隊伍，規制行業中的個體偏離制度設計目標的行為豏。按照《司法部關于深化律師工作改革的方案》，宏觀監督、宏觀指導是司法行政機關在未來律師協會自治制度下的科學定位。在未來律師協會自治的框架下，司法行政機關的權力范圍可限于律師執業的準入退出、律師事務所的設立注銷以及律師、律師事務所違法行為的行政處罰等方面，對律師執業的影響應該是宏觀的豐。如果律師執業不涉及違反《律師法》的問題，那么司法行政機關就沒有干預的必要。

（二）律師協會自治在律師管理體制中處于核心地位

首先，律師協會是一個互益組織，律師協會的成員通過相互監督和支持來實現成員自身的利益。當有外來侵害或者內部矛盾，如來自權力機關的侵害，業內的不正當競爭等，律師協會負責維護其成員的合法權益。

其次，律師協會是獨立的自治性組織，獨立于司法機關，律師協會的權力來源于成員律師的讓渡，因而，在具體業務上，應當不受到司法行政機關的指導。但其行為合法性受司法行政機關的監督。同時，律師協會與司法行政機關既相互獨立，又建立良好的溝通機制，二者平等的協作與配合，在制度層面便于律師協會自由地管理其自身的事務，避免外部干擾，從而確保律師獨立地決定行業事項，鞏固律師協會的獨立自治地位。

再次，律師協會的自治功能體現在其對律師行業的約束和發展。一方面，律師協會從律師執業紀律的角度對律師進行必要的約束以防止不正當競爭等不當行為的發生：行使行業懲戒權，這種行業懲戒權不同于司法行政機關對律師違法執業的行政處罰權，后者將對律師的執業權利進行限制或者剝奪，如責令停止執業或吊銷執業證書，對律師執業具有實質性影響豑。另一方面，律師協會組織培訓、制定發展計劃，判斷法律服務市場的發展方向，對律師的知識結構、執業能力等進行針對性的培訓優化，引導律師逐步適應法律服務市場的需求，不斷提高其專業化水準，提高整個行業為社會所提供法律服務的層級。

（三）律師事務所在律師管理制度中的定位

關于律師事務所管理的理論研究較少，或許是因為業內人士繁忙，業外人士又不甚了解。筆者在此淺談幾條建議。

律師事務所雖然是提供法律服務的機構，但同時也在追求利潤與效益的最大化，因此，律師事務所管理的思路應該與行政管理或行業管理有所不同，其更符合企業化管理的思維。對律師事務所的利益分配機制進行探討，尋求適應我國律師事務所發展的內部管理模式，以更好地應對經濟和法律服務全球一體化的挑戰。但管理模式的轉型升級，最關鍵的環節仍在律師事務所本身，而觀念的轉變將是一個漫長的過程，可能需要幾年、十幾年甚至更長的時間來完成。

一、律師協會自治職能概述

律師協會自治，是指律師協會在律師行業的自治工作中的職責和任務。具體體現為自主行使自治權力和實現自治利益，加強律師行業的自治特性，逐步脫離具體的行政管理，完善律師行業自治的內部管理機制、健全監督機制，強化實質意義上的自治豍。

目前我國各級律師協會主要有以下自治職能：第一，擬定行業規范和懲戒規范，對律師和律師事務所進行獎勵和懲戒。與《律師法》等法規、規章相比，律師行業規范是律師內部的“規則”，一般通過鼓勵和限制禁止兩種手段來實施；第二，律師執業程序的管理，根據行業特點，對律師實習、考核、年度執業情況進行考核等，屬于律師管理的程序性事項；第三，調解執業糾紛，受理對律師的舉報和投訴，對律師執業過程中的糾紛進行調解，受理律師申訴等無需啟動法律程序的內部輕微糾紛；第四，服務會員、維護會員權利，主要通過組織交流活動及業務培訓，促進律師行業的整體健康發展。

可以看出，“兩結合”的律師管理體制，與先前的“行政獨享”和“行政主導”模式相比，具有明顯的進步性，律師協會和司法行政機關對律師行業共同管理，而律師行政管理和行業管理實現了分離：律師協會則更注重具體細化的管理工作，目標是實現相對獨立的自主管理。

二、律師協會自治存在的問題

西方國家律師制度的發展得益于自治，也因此促進了社會和法治的進步，可見律師自治的意義重大豎。然而中國特色的律師協會自治制度尚在摸索時期，目前律師協會仍有較大的非獨立性。自治性與獨立性相互依存，律師協會的非獨立性會導致其無法發揮自治功能。目前，我國律師協會自主管理工作仍需依附于司法行政機關，從一定程度上束縛了律師行業的獨立自治。

（一）行政管理“抓權”、“越權”

司法行政機關深受行政管理思維慣性的影響，在“兩結合”管理體制下難以迅速實現角色轉換，將宏觀管理者身份轉換為直接管理者的角色。一些地級市司法行政機關，越權履行律師協會的管理職責，甚至插手律師事務所的具體事務，或對個別案件提出主導意見等現象屢見不鮮。在權力的下放方面，有些司法行政機關仍不愿意“放權”。與其他政法機關相比，司法行政機自身職能較弱，不愿移交管理律師的權限，而是通過控制律師協會的人事任免權和財務管理權，在實際上架空律師協會。在這種情況下，律師協會的職權或職能停留在形式上，帶有虛化性質，可以說職權發揮毫無空間，難以真正發揮律師行業自治的實質性作用。總之，不明晰的職能權限分工，司法行政機關抓權不放，越權行事，是導致律師協會自治過程中不得不受到行政機關干預的原因之一。在這種牽制下，律師協會往往不能自主作出決定，而必須聽從行政指示命令，形成一種司法行政管理為主，律師協會自治為輔的非正常現狀。

（二）律師協會內部管理機制疏漏

內部管理機制的科學運轉是良好地進行自治的重要因素。科學的運轉狀態應當是依據權力、功能的不同，設立嚴密的組織架構及制約機制。目前我國律師協會的組織構架簡單，律師代表大會、理事會、常務理事會之間的職責分工常常混淆，時而會有代行其事的狀況出現。再者，各機構之間的協作配合不足、議事規則的細化也有所欠缺，民主決策與監督不完善、專門委員會作用不強等問題亦仍存在。可見，我國律師協會的法人治理結構尚未形成，自我運作有缺失。

（三）律師事務所未能發揮作用

律師事務所是律師執業的單元，承載了律師執業的法律職責，在律師執業過程中對律師有著最直接的影響。但由于律師職業本身較為獨立，律師事務所很少干預律師的執業活動，因此律師事務所和律師的關系比較松散，對律師執業活動的監督和管理難以有效發揮。且對經濟效益的關注往往多于對律師管理制度的關注，吸引人才主要通過提高分成等物質上的滿足，對于已有的律師事務所內部制度的執行尚缺力度，疏于管理，亦未能在律師管理制度上起到應有的作用。

三、律師協會自治制度的重構

在律師協會自治職能的實現過程中，如果拋開司法行政機關的地位和作用，沒有司法行政機關作“靠山”，單靠律師協會與有關部門協商，顯然很不理智。就我國律師管理制度的發展現狀來看，律師協會仍有賴于司法行政機關的鼎力扶持。但必須厘清，司法行政機關在律師管理體制上，更宜作為行使公共權力的主體，運用法律賦予的權限來對律師行業進行管理以及與其他公權力機關的工作協調和銜接。而律師協會，才是真正能夠代表律師根本利益并確保律師隊伍專業化的主體。律師協會承擔了律師行業發展的重任，并在律師自治管理活動中發揮關鍵作用。如果說，司法行政機關的權限在于“解決律師執業的合法性問題”，那么律師協會的行業內自治則是解決律師隊伍的內部秩序問題，律師協會與律師事務所共同關注律師執業的效益，通過有效治理，實現律師隊伍（下轉第149頁）（上接第57頁）最優化。

筆者提出一下建議，試圖使律師協會回歸到初始面貌，強化律師協會自治職能，彰顯律師協會自治的價值。

（一）行政管理權限的宏觀定位

國家設立律師制度的目的在于維護公共利益。司法行政機關在律師管理制度中的工作也應遵循這一基本原則。在律師管理制度中，司法行政機關在律師管理中的作用有兩個重點：第一，推進律師行業的發展；第二，規范整個律師隊伍，規制行業中的個體偏離制度設計目標的行為豏。按照《司法部關于深化律師工作改革的方案》，宏觀監督、宏觀指導是司法行政機關在未來律師協會自治制度下的科學定位。在未來律師協會自治的框架下，司法行政機關的權力范圍可限于律師執業的準入退出、律師事務所的設立注銷以及律師、律師事務所違法行為的行政處罰等方面，對律師執業的影響應該是宏觀的豐。如果律師執業不涉及違反《律師法》的問題，那么司法行政機關就沒有干預的必要。

（二）律師協會自治在律師管理體制中處于核心地位

首先，律師協會是一個互益組織，律師協會的成員通過相互監督和支持來實現成員自身的利益。當有外來侵害或者內部矛盾，如來自權力機關的侵害，業內的不正當競爭等，律師協會負責維護其成員的合法權益。

其次，律師協會是獨立的自治性組織，獨立于司法機關，律師協會的權力來源于成員律師的讓渡，因而，在具體業務上，應當不受到司法行政機關的指導。但其行為合法性受司法行政機關的監督。同時，律師協會與司法行政機關既相互獨立，又建立良好的溝通機制，二者平等的協作與配合，在制度層面便于律師協會自由地管理其自身的事務，避免外部干擾，從而確保律師獨立地決定行業事項，鞏固律師協會的獨立自治地位。

再次，律師協會的自治功能體現在其對律師行業的約束和發展。一方面，律師協會從律師執業紀律的角度對律師進行必要的約束以防止不正當競爭等不當行為的發生：行使行業懲戒權，這種行業懲戒權不同于司法行政機關對律師違法執業的行政處罰權，后者將對律師的執業權利進行限制或者剝奪，如責令停止執業或吊銷執業證書，對律師執業具有實質性影響豑。另一方面，律師協會組織培訓、制定發展計劃，判斷法律服務市場的發展方向，對律師的知識結構、執業能力等進行針對性的培訓優化，引導律師逐步適應法律服務市場的需求，不斷提高其專業化水準，提高整個行業為社會所提供法律服務的層級。

（三）律師事務所在律師管理制度中的定位

關于律師事務所管理的理論研究較少，或許是因為業內人士繁忙，業外人士又不甚了解。筆者在此淺談幾條建議。

律師事務所雖然是提供法律服務的機構，但同時也在追求利潤與效益的最大化，因此，律師事務所管理的思路應該與行政管理或行業管理有所不同，其更符合企業化管理的思維。對律師事務所的利益分配機制進行探討，尋求適應我國律師事務所發展的內部管理模式，以更好地應對經濟和法律服務全球一體化的挑戰。但管理模式的轉型升級，最關鍵的環節仍在律師事務所本身，而觀念的轉變將是一個漫長的過程，可能需要幾年、十幾年甚至更長的時間來完成。

注釋：

董春江.對深化“兩結合”律師管理體制改革若干問題的思考[J].中國司法，2005（7）.

謝佑平，閆自明.律師角色的理論定位與實證分析[J].中國司法，2005（1）.

朱偉.行政法視野中的律師協會[D].博士學位論文，蘇州大學，2007.

胡婧.我國律師管理體制的反思與重構[D].碩士學位論文，河北師范大學，2011.

李小軍.我國律師行業自治法律問題研究[D].碩士學位論文，安徽大學，2013.

（作者單位：華東政法大學研究生教育院）