我國(guó)職業(yè)中介機(jī)構(gòu)法律規(guī)制研究

摘 要 在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的情況下，職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)越來越明顯，在促進(jìn)就業(yè)、提升社會(huì)整體福利中發(fā)揮著異常重要的作用，但問題也突出，在實(shí)踐過程中，因?yàn)榉煞ㄒ?guī)的不完善，職業(yè)中介機(jī)構(gòu)無證經(jīng)營(yíng)、虛假?gòu)V告、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)、亂收費(fèi)等現(xiàn)象層出不窮。本文試圖通過梳理我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)范，找出其規(guī)制職業(yè)中介機(jī)構(gòu)存在的不足，并借鑒相關(guān)域外經(jīng)驗(yàn)，為完善我國(guó)職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制提供參考。

關(guān)鍵詞 職業(yè)中介機(jī)構(gòu) 法律規(guī)范 不足 域外經(jīng)驗(yàn)

一、我國(guó)職業(yè)中介機(jī)構(gòu)法律規(guī)制概覽

從宏觀方面（見表1），我們可以看出中國(guó)目前涉及職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的法律文件還是比較多的，效力級(jí)分別從法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等均有涉及，但專門且全面規(guī)制職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的法律規(guī)范并不存在，涉及職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的法律規(guī)范散見于各個(gè)專門法律、法規(guī)當(dāng)中，非常零散，不成體系，如：《勞動(dòng)法》全文只有一條涉及職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)；《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《勞動(dòng)合同法》等法律并不直接調(diào)整職業(yè)中介機(jī)構(gòu)；《就業(yè)促進(jìn)法》、《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》等法律法規(guī)中最多也就用一章的內(nèi)容加以規(guī)定……

從微觀方面來講，現(xiàn)行有效的《就業(yè)促進(jìn)法》、《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》及其他相關(guān)法律法規(guī)對(duì)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的定義、開辦條件、工商登記、從業(yè)范圍以及相應(yīng)的罰則等作了較為詳細(xì)的規(guī)定，但仍然存在相關(guān)法律規(guī)范缺失的現(xiàn)象，使得現(xiàn)實(shí)存在的問題無法可依。此外，現(xiàn)存的法律法規(guī)也存在著內(nèi)容模糊不具體，實(shí)用性和可操作性不強(qiáng)的問題。

總的來說，我國(guó)關(guān)于職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的立法嚴(yán)重滯后，無法有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的種種問題。

二、我國(guó)職業(yè)中介機(jī)構(gòu)法律規(guī)制的現(xiàn)存問題

（一）混合立法模式不科學(xué)

現(xiàn)目前，我國(guó)將職業(yè)中介機(jī)構(gòu)和公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范統(tǒng)一安排在《就業(yè)促進(jìn)法》的“就業(yè)服務(wù)和管理”一章。然而，這種將職業(yè)中介機(jī)構(gòu)立法與公共就業(yè)服務(wù)立法混為一體的做法既不符合國(guó)際立法趨勢(shì)，也無法滿足實(shí)踐需要。

從性質(zhì)上來講，公共就業(yè)服務(wù)是以公共物品形式提供給社會(huì)的，具有公益性，而職業(yè)中介活動(dòng)體現(xiàn)的是平等主體之間的服務(wù)契約關(guān)系，具有鮮明的營(yíng)利性。此外，二者在服務(wù)內(nèi)容、人員編制、市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)費(fèi)保障、相應(yīng)的法律責(zé)任方面亦有區(qū)別，將二者同時(shí)規(guī)范于同一法律文件中并不妥當(dāng)，這種做法也會(huì)阻礙各自的發(fā)展。如在《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》中的罰則一章，絕大多數(shù)都是針對(duì)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的懲罰性規(guī)定，對(duì)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的懲罰性規(guī)定只有象征性的一條，且懲罰力度較之職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)極小，這種立法顯失公平，并不可取。此外，職業(yè)中介機(jī)構(gòu)所占篇幅和內(nèi)容明顯過少，體現(xiàn)不出職業(yè)中介的規(guī)模及所發(fā)揮的重要作用。

（二）法律責(zé)任規(guī)定不完善

我國(guó)目前用于規(guī)制職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任規(guī)定極為不完善。首先，法律責(zé)任規(guī)定過輕，法律的威嚴(yán)無從彰顯。在現(xiàn)實(shí)生活中，未明示職業(yè)中介許可證和監(jiān)督電話等現(xiàn)象極其普遍，然而根據(jù)相關(guān)規(guī)定，此種情況下勞動(dòng)保障行政部門只能對(duì)其處以一千元以下的罰款，這樣的處罰對(duì)那些從求職者身上騙取豐厚錢財(cái)?shù)倪`法者來說無疑是九牛一毛，此時(shí)相應(yīng)的法律懲罰對(duì)其已經(jīng)無法起到威懾作用。其次，相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定過于粗疏，實(shí)用性和可操作性不強(qiáng)。譬如《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》第七十四條規(guī)定：“···情節(jié)嚴(yán)重的，提請(qǐng)工商部門依法吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照”，但現(xiàn)實(shí)生活中到底多嚴(yán)重才可以調(diào)查營(yíng)業(yè)執(zhí)照，根本沒有一個(gè)量化的可以參照的標(biāo)準(zhǔn)，這樣的責(zé)任規(guī)定過于模糊，實(shí)用性和操作性太差。最后，相關(guān)法律責(zé)任還存在著嚴(yán)重缺失現(xiàn)象。舉個(gè)例子，《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》第四十五條對(duì)政府部門舉辦或者與他人聯(lián)合舉辦經(jīng)營(yíng)性的職業(yè)中介機(jī)構(gòu)作了禁止性的規(guī)定，然而卻沒有相對(duì)對(duì)應(yīng)的罰則。這使得“問題職介”明目張膽地做著違反法律之事，監(jiān)管部門卻無計(jì)可施。

（三）相關(guān)法律規(guī)范缺失

我國(guó)人力資源市場(chǎng)被不良職業(yè)中介搞得“烏煙瘴氣”原因與相關(guān)法律缺失有著相當(dāng)大的關(guān)系，尤其是在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域。1999年發(fā)布的《中介服務(wù)管理辦法》第一章第六條中說明：“對(duì)咨詢、拍賣、職業(yè)介紹、婚姻介紹、廣告設(shè)計(jì)收費(fèi)等具有市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)條件的中介服務(wù)收費(fèi)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的中介服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由中介機(jī)構(gòu)自主確定。”正是由于法律規(guī)定職業(yè)中介實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)、自主定價(jià)，所以職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)憑著主觀意愿亂設(shè)收費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目，押金、推薦費(fèi)、錄取費(fèi)、測(cè)評(píng)費(fèi)、咨詢費(fèi)、體檢費(fèi)等等，花樣百出，令人眼花繚亂，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從幾十到幾百，讓人瞠目結(jié)舌。職業(yè)中介機(jī)構(gòu)亂收費(fèi)是目前最嚴(yán)重、最普遍也是最侵害求職者利益的“疑難雜癥”，讓監(jiān)管部門束手無策。

三、職業(yè)中介機(jī)構(gòu)法律規(guī)制的域外經(jīng)驗(yàn)

（一）對(duì)職業(yè)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行單獨(dú)立法是國(guó)際立法趨勢(shì)

國(guó)際勞工組織對(duì)私營(yíng)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的態(tài)度經(jīng)歷了一個(gè)從禁止、限制到逐漸開放的過程，在充分認(rèn)識(shí)到私營(yíng)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)與公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的區(qū)別以及其在就業(yè)方面發(fā)揮的不可替代的作用后于1997年通過了《私營(yíng)就業(yè)機(jī)構(gòu)公約》（第181號(hào)）。此公約對(duì)私營(yíng)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)進(jìn)行了專門性的規(guī)定，凸顯了國(guó)際社會(huì)對(duì)私營(yíng)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的重視。該公約承認(rèn)了私營(yíng)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的地位和作用，對(duì)其建立和活動(dòng)做了具體規(guī)定。此后，私營(yíng)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)開始進(jìn)入快速發(fā)展階段，許多國(guó)家亦紛紛制定專門規(guī)制職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)。

（二）法律責(zé)任規(guī)定嚴(yán)格

針對(duì)違反規(guī)定的行為，國(guó)際勞工組織第181號(hào)規(guī)定：“法律法規(guī)制裁涉嫌欺詐與虐待員工的私營(yíng)職業(yè)介紹所。”規(guī)定私營(yíng)職業(yè)介紹所行為的法律條款應(yīng)當(dāng)正確得到執(zhí)行，否則制裁機(jī)制形同虛設(shè)，規(guī)定便無意義。因此，為充分防止不法行為的發(fā)生，有些國(guó)家還建立了不同等級(jí)的制裁體系，制裁行動(dòng)既可以通過當(dāng)局強(qiáng)制執(zhí)行，也可以通過行政手段處理，還可以通過法庭判決。

瑞典1993年制定的《私營(yíng)就業(yè)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)工法》分為五章。第一章法律適用范圍部分規(guī)定，此法適用于除公共就業(yè)機(jī)構(gòu)之外的從事就業(yè)服務(wù)工作的機(jī)構(gòu)。第五章責(zé)任和義務(wù)的罰則部分規(guī)定了對(duì)違反法律不同條款的懲罰方式，懲罰方式包括處以罰金和最高6個(gè)月的監(jiān)禁。

（三）嚴(yán)格限制向求職者收費(fèi)

一般來講，國(guó)外私營(yíng)中介機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源有兩種：一是政府購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)支付（或提供）的服務(wù)費(fèi)用；二是通過獵頭服務(wù)、人力資源管理咨詢或幫助求職者成功就業(yè)的情況下再追加的費(fèi)用，如英國(guó)政府規(guī)定：中介服務(wù)機(jī)構(gòu)職能收取雇主的服務(wù)費(fèi)，而不允許向求職者收取費(fèi)用，但求職者額外要求的服務(wù)時(shí)例外的，如求職者要求中介服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)個(gè)人簡(jiǎn)歷。

此外，1997年在國(guó)際勞工大會(huì)上通過的《私營(yíng)職業(yè)介紹所公約》第7條也明確規(guī)定私營(yíng)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)不得直接或間接向求職者收取任何介紹費(fèi)或成本費(fèi)，應(yīng)該向聘用工人的雇主收取費(fèi)用。如成員國(guó)有特殊例外法律規(guī)定，成員國(guó)必須說明原因，且法律不得規(guī)定費(fèi)用全部由勞動(dòng)者支付，還應(yīng)明確最高收費(fèi)。

四、我國(guó)職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的完善建議

（一）對(duì)職業(yè)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行單獨(dú)立法

當(dāng)今世界，對(duì)職業(yè)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行單獨(dú)立法已成為一種國(guó)際潮流。英國(guó)、美國(guó)、瑞典等國(guó)在充分認(rèn)識(shí)到職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的重要性的情況下對(duì)其進(jìn)行了單獨(dú)立法，為其國(guó)內(nèi)帶來了極大的社會(huì)效益。

與公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)相比，職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)在促進(jìn)就業(yè)和提高社會(huì)福利方面有著無可比擬的優(yōu)勢(shì)，從國(guó)際上職業(yè)中介發(fā)展歷程來看，職業(yè)中介也將會(huì)占據(jù)越來越重要的地位。可見對(duì)職業(yè)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行單獨(dú)立法非常有必要。此外，制定專門的《職業(yè)中介機(jī)構(gòu)法》不僅可以實(shí)現(xiàn)對(duì)職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的全面規(guī)范，預(yù)防和解決職業(yè)中介機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中存在的種種問題，也可以徹底解決職業(yè)中介機(jī)構(gòu)和公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)混合立法的弊端，更好地實(shí)現(xiàn)兩者的平行發(fā)展。因此，我國(guó)也應(yīng)順應(yīng)國(guó)際立法趨勢(shì)，對(duì)職業(yè)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行單獨(dú)立法，全面規(guī)范職業(yè)中介機(jī)構(gòu)，使其更好地為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

（二）完善相關(guān)法律責(zé)任，加大懲戒力度

新法還應(yīng)該特別注重完善相關(guān)法律責(zé)任。我們可以看出國(guó)外對(duì)于職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)違法的制裁是相當(dāng)嚴(yán)厲的，中國(guó)目前對(duì)職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的制裁方式尚缺乏像“監(jiān)禁”這樣的人身自由罰，且制裁手段單一，多為行政手段，通過法庭判決的制裁甚少。我國(guó)職業(yè)中介機(jī)構(gòu)存在著大量的違法經(jīng)營(yíng)行為，之所以屢禁不止，與低廉的違法成本有很大的關(guān)系，建議借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，將人身自由罰納為懲罰手段之一，加大處罰力度。此外，還需要細(xì)化相關(guān)法律責(zé)任，制定一個(gè)量化的可以參照的標(biāo)準(zhǔn)以增強(qiáng)其實(shí)用性和操作性；最后，應(yīng)當(dāng)對(duì)缺失的相關(guān)法律責(zé)任做出補(bǔ)充規(guī)定以實(shí)現(xiàn)法律的既定功能，使得有關(guān)禁止性規(guī)定不再是威而不攝的“紙老虎”。

（三）立法規(guī)定其經(jīng)費(fèi)來源，嚴(yán)格限制向求職者收費(fèi)

國(guó)外私營(yíng)中介機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)有兩種來源：一是政府購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)支付（或提供）的服務(wù)費(fèi)用；二是通過相關(guān)服務(wù)或幫助求職者成功就業(yè)的情況下再追加的費(fèi)用。而且不管是國(guó)際勞工組織還是部分發(fā)達(dá)國(guó)家，均不主張職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)向求職者收取費(fèi)用。

在我國(guó)對(duì)職業(yè)中介機(jī)構(gòu)收費(fèi)細(xì)則缺失且現(xiàn)實(shí)情況又無法制定出一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的狀況下，為解決現(xiàn)實(shí)中極其惡劣的亂收費(fèi)現(xiàn)象，建議借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，通過立法方式規(guī)范職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源：首先，因職業(yè)中介不同于一般的純市場(chǎng)主體，其提供的服務(wù)具有準(zhǔn)公共物品屬性，承擔(dān)了促進(jìn)就業(yè)的部分功能，因此政府應(yīng)對(duì)其安排專項(xiàng)財(cái)政資金，保證其日常運(yùn)營(yíng)。其次，借鑒國(guó)際勞工組織及部分國(guó)家的做法，規(guī)定職業(yè)中介組織只能向用人單位收取介紹費(fèi)，以此作為其盈利來源。最后，嚴(yán)格限制其向求職者收費(fèi)，如卻有必要，必須明確最高收費(fèi)額。

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（作者單位：重慶大學(xué)法學(xué)院）