權力的邊界：探尋“實名制”政策的規制之路

摘 要 近幾年，我們見證了“實名制”所帶來的理念和制度更新，熱議的網絡“實名制”制度構筑了一個與現實世界平行的虛擬世界，網民的行為被重新界定，同時我們也清晰地看到了網絡“實名制”實施中的多方博弈格局。手機“實名制”、存款“實名制”再到一度實行的菜刀汽油“實名制”、口罩“實名制”。愈演愈烈的“實名制”政策讓我們不得不重新思考其實施的邊界即其泛化的問題，不得不追尋“實名制”制度的本質以及探究規范其實施的法律規制方法。

關鍵詞 實名制 法律規制 邊界

一、思考“實名制”制度的本質及其存在的價值

“實名制”，就其本身而言是一個廣義的概念。一般而言，“實名制”政策是公民憑真實身份參與社會活動的制度，同時公民需要提供有效的能證明個人身份的證件或材料來參與。“實名制”實施的初衷就是為了提升執行效率，從源頭上控制風險、減少亂象，其本質也主要體現在政府監管方面。在很多領域實施的“實名制”雖不免存在一定的缺陷但也對管理維護社會秩序保護公平權利起到了一定的促進作用，例如存款“實名制”是完善金融監管的必要途徑，而火車票“實名制”則規范了購票渠道，保障了鐵路部門售票和檢查的秩序性，也有助于提高中國鐵路客運服務的信息化、規范化、現代化水平。

二、探究“實名制”實施中的問題

我們在對“實名制”的必要性進行肯定之后，并不能忽視其實施的種種問題。有的領域“實名制”有一定的必要性，并且計劃周密情形下可以有效運行，例如上文中提到的存款“實名制”。但是“實名制”這一制度絕不能被看作是包治百病的處方。

首先對于已經實施“實名制”的領域確實存在著很多問題，以火車票“實名制”為例，推行火車票“實名制”是一項社會化鐵路客運制度的變革，涉及的問題比較復雜，同時推行該制度還需要修改《鐵路法》等相關法規，增加有關火車票“實名制”和旅客個人信息保密的內容與條款，否則，正因為缺乏這些制度的完善，該領域“實名制”的實施必然會觸及乘客的自由利益和權利。這要求我們要繼續探討完善實施“實名制”的規制方法。

另外除了“實名制”制度本身的實施問題，當前對“實名制”適用領域的擴張，例如一度盛行的購買菜刀、汽油的“實名制”政策無疑體現了對該制度的濫用問題，這種規制侵犯了個人的自由，不利于自由貿易乃至社會經濟的發展。這種泛化使用“實名制”的政策不得不讓我們重新思考“實名制”應適用的領域。

三、對“實名制”政策的規制方法設想

（一）從維護經濟社會正常運行及發展入手，合理劃分自由與限制的界限。

“實名制”對于商品交易來說意味著一種限制。從當年的菜刀“實名制”到口罩“實名制”，政府習慣性地通過執行這些特殊的規則政策來解決當前的社會問題，而忽視給經濟發展和自由經濟交往所帶來的阻礙。因此筆者認為這種經濟上的約束缺乏嚴格的權力制約和程序限制。“實名制”的實施理應考慮多種因素，不應為一時之需而過分限制了個人交易自由和經濟的正常運行。

（二）從維護個人權利入手，建立相應的個人信息保護配套機制，構建私權利的法律保護機制。

在利益多元化的社會，“實名制”作為一項公共治理政策，其所遭遇的種種爭議和質疑不僅凸顯出民眾權利意識的日益高漲，也折射出了政府行政理念的變遷。“實名制”作為公共領域的政策，不僅在社會管理中發揮功效，其影響范圍也已輻射到私權領域的許多方面。“實名制”的實施體現了的政策與私權保護博弈的本質就是：謀求公權力在社會治理與維護私權領域內同時發揮功效的最佳途徑。

在“實名制”的實施過程中，個人的信息被迫公開，其可能受不法第三人的控制和利用從而損害信息所有者的利益，這均體現了了對公民合法的權利的侵犯，尤其是對自由權和隱私權的沖擊，豍因此我們首先要在現有法律框架下，針對民法和侵權責任法的相關規定，繼續完善私權利的法律保護體系，另外也建議我國盡快完善個人信息保護配套制度和相關法律法規。

（三）從規范公權力的濫用入手，探討其政策法源以及對其進行法律規制的設想。

“實名制”政策的實施主動權依然在政府，面對眾多領域實施“實名制”的不完善問題，政府有責任對其進行規范和完善。現實中出現的“實名制”泛化濫用也讓我們思考政府的權責問題，“實名制”的實施領域基本上有政府依據其需要解決的問題的性質來決定，存在很大的隨意性，而且缺乏法律上的依據。我們要更好地規范政府實施“實名制”制度還需從以下方面進行完善：

首先，要探討政府實施該制度的政策法源。公權力的每一次釋放都以對私權利的限制為代價，在實施“實名制”制度中，政策的法源性沒有得到足夠的重視。正是由于欠缺必要的制度基礎，“實名制”政策的實施便缺乏了應有的妥當性和可執行力。同時應當看到，政策雖然為公權力的實施提供了直接的實踐性指導依據，但政府的行為依然不能超出法律的規定范疇。私權利領域強調自由平等，公權力既要保障其實現也要在實行其權力的同時避免不適當的干涉。因此應從法律制度層面為“實名制”政策規定適用范圍，為解決“實名制”政策的泛化濫用問題提供制度依據。

另外，筆者建議將“實名制”政策向法律層面提升。政策具有應對現狀的特性，相對于法律而言其雖能很好地適應經濟生活的發展變化，但缺乏穩定性和邏輯上的嚴謹性，因此政策往往很難發揮其應有的作用，“實名制”政策在適用層面得以順利推行，應盡快細化為可以操作的具體規則，從而為政策的執行者和遵守者提供更強的確定性和可預見性。

（四）理念更新：從對“實名制”本身的完善到關注“實名制”實施的外緣邊界

我們看到了之前在眾多領域實行的“實名制”制度的利弊，以前大家對“實名制”所帶來的問題的探討多集中在如何規范其在既有領域的完善，我們推廣“實名制”也確實獲得了相關收益，因此我們從很多方面想對其修正以期能使其實施得更加合理有效。當然，最終我們也得到了很多新的設想，無論是規范個人信息保護，還是加強技術提升，亦或完善相關領域的法律法規以期保障其更好地實施，這些建議都能很好地推動“實名制”在其領域的推行和完善。

“實名制”的實施并不是總能得到認可，其現在的實施領域也不時地侵害到經濟的自由發展和個人的權利，我們應當發現“實名制”并不是在每個領域都能得到預期的效果，像菜刀等物品的“實名制”購買，這表明“實名制”已經過度濫用，這讓我們不得不對“實名制”實施的外緣范圍進行思考，我們應在分析“實名制”實施領域已有的經驗教訓上探究“實名制”領域的邊界問題，使“實名制”能發揮其應有的效益而不至于侵犯個人權利和影響社會經濟的正常運行。

（五）制度更新：從著重私權利法律保護體系的構建到雙重關注私權利與公權力的規制

“實名制”制度直接帶來的影響是個人信息的泄露，無論其在哪個領域的實施都有侵犯私人信息的可能性，因此都著重對我國個人信息保護法律制度構建進行討論，長期以來，我國缺乏隱私權保護方面的專門立法，《民法通則》也將把有關隱私利益的規定納入名譽權的調整范圍，而民法、刑法、訴訟法等雖做了一些原則性的規定，但都缺乏實際的可操作性。

《個人信息保護法》遲遲未能出臺，致使在處理隱私案件時無法可依、無所適從。個人信息保護的不全面將影響當代中國人的工作和生活，影響對公民的人格尊嚴的保護，不能體現充分保障個人權益的法治要求，也將阻礙市場經濟的持續穩定發展。豎因此對個人信息保護的迫切性要求我們積極探討對個人合法權利的規定以及相關法律構建的問題。

“實名制”所顯現出的問題已經不僅體現在其實施的本身還有其應用的領域問題，因此我們應不斷探索新的規制方法，以期能使“實名制”政策的決策過程和程序更具有正當性。我們也應該在積極探討通過將政策上升到法律的規制上，使“實名制”的實施和決策更具有合法性，從而能更好地規范“實名制”制度的實施。這種規制方法將能更好地規范政府的權利問題和實施“實名制”政策的權力邊界。

四、結語

面對近年來興起的“實名制”政策，很多領域的“實名制”的實施向我們展示了該制度的優越性以及其存在的應予完善的地方，近幾年該制度的泛化使用為社會帶來了種種負面的影響，不僅涉及到個人權利的保護問題，還有政府的權利的規制問題。我們需要對“實名制”制度實施的相關領域進行實踐分析和研究，剖析該制度的自身價值，深入分析其在實踐中的實施問題和應予完善的問題；同時對備受關注與爭議的“實名制”濫用泛化問題進行深入探討，以期能為“實名制”的實施明確一定的邊界，控制行政權力的濫用，維護個人合法權利，維護市場經濟運行，減少新制度實施所帶來的對相關領域的沖擊，為“實名制”政策的實施提供更規范的社會環境和法律來源。

注釋：

王禹瀟.我國制定個人信息保護法的必要性.法制與社會，2008（33）.

劉海應，蒲舟軍.構建我國個人信息保護法律制度的思考.上海金融，2008（8）.

（作者單位：華東政法大學）