計劃生育利益導(dǎo)向機制的法律思考

摘 要 我國的計劃生育基本國策走過了三十多個春秋，在其貫徹過程中，形成了征繳社會撫養(yǎng)費和利益導(dǎo)向機制兩條可選路徑。當(dāng)前社會撫養(yǎng)費的作用已到了極致，要想繼續(xù)做好人口和計劃生育工作，利益導(dǎo)向機制成了應(yīng)著重建設(shè)的路徑。知其然應(yīng)知其所以然，對利益導(dǎo)向機制應(yīng)從其歷史演進(jìn)出發(fā)，以我國利益導(dǎo)向機制法律規(guī)范體系為基礎(chǔ)，闡述我國利益導(dǎo)向機制的現(xiàn)狀，分析產(chǎn)生該現(xiàn)狀的原因。

關(guān)鍵詞 計劃生育 利益導(dǎo)向機制 法律規(guī)范

一、計劃生育利益導(dǎo)向機制的概念及其歷史演進(jìn)

黨的十八屆三中全會指出：“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展。”公布之后，絕大多數(shù)的視線都集中到具有較強操作性強的“啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”上，但是詳讀本句話，一個尖銳的現(xiàn)實問題就會產(chǎn)生——如何在堅持計劃生育的基本國策的前提下，逐步調(diào)整完善生育政策？長期以來，我們計劃生育政策的主要執(zhí)行模式是對于違反計劃生育義務(wù)的公民征收社會撫養(yǎng)費，同時國家給予一定的計劃生育技術(shù)服務(wù)和獎勵。目前，計劃生育政策僅靠征收社會撫養(yǎng)費已經(jīng)不能完全適應(yīng)國情，要想“逐步調(diào)整完善生育政策”除了在一定范圍內(nèi)放開生育數(shù)量外，對履行計劃生育政策的公民給予可觀的獎勵是一個長期有效的生育政策改革方向。

所謂計劃生育利益導(dǎo)向機制，又稱計劃生育利益導(dǎo)向措施，是指在我國經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)、社會保障制度尚不完善、群眾實行計劃生育尚存在后顧之憂的情況下，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和依法行政的要求，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，通過物質(zhì)和精神獎勵，引導(dǎo)群眾自覺實行計劃生育，統(tǒng)籌解決人口問題，促進(jìn)人的全面發(fā)展的一項重要公共政策。豍 “利益導(dǎo)向機制”概念正式登上生育政策的舞臺，是在20世紀(jì)90年代初。1990年，彭佩云（時任國家計劃生育委員會主任、黨組書記）在第五次人口科學(xué)討論會上的發(fā)言中指出：“近年來，在綜合治理方面的一個重大進(jìn)展，表現(xiàn)在一些貧困地區(qū)把計劃生育工作同扶貧工作結(jié)合起來……使群眾從中得到實際利益，樹立起不靠多生孩子也能致富的觀念，因而計劃生育得以順利推行……有些專家把這種做法稱之為利益導(dǎo)向機制。”豎隨后在1990年《 福建省人民政府關(guān)于有關(guān)部門貫徹實施〈福建省計劃生育條例〉若干職責(zé)的規(guī)定》中首次使用了“利益導(dǎo)向”一詞，“利益導(dǎo)向”正式進(jìn)入政府規(guī)范性文件，但此時“利益導(dǎo)向”一詞仍存在于位階較低的規(guī)范性文件。直到2003年《遼寧省人口與計劃生育條例》首次在地方性法規(guī)中引入“利益導(dǎo)向機制”的說法。豏隨后，山西、陜西等省《人口與計劃生育條例》也均使用了“利益導(dǎo)向”一詞。由此可見，雖然當(dāng)前相關(guān)法律、行政法規(guī)中尚未出現(xiàn)相關(guān)字眼，但“利益導(dǎo)向機制”已經(jīng)完成了從無到有的蛻變，逐漸被立法者所接受。

二、我國計劃生育利益導(dǎo)向機制的法律規(guī)范體系

（一）《人口與計劃生育法》

在法律層面上，我國計劃生育利益導(dǎo)向機制主要體現(xiàn)于《人口與計劃生育法》第四章“獎勵與社會保障”中，該章以七個條文規(guī)定了我國的計劃生育利益導(dǎo)向機制。分析相關(guān)法條，立法者先通過第二十三條：“國家對實行計劃生育的夫妻，按規(guī)定給予獎勵”，從原則上確立了利益導(dǎo)向機制。隨后在第二十四條到第二十八條具體規(guī)定了養(yǎng)老保險等社會保障、晚婚晚育的婚嫁獎勵、婦女的特別勞動保護(hù)、計生手術(shù)休假、獨生子女父母獎勵、獨生子女意外傷殘幫助、計生家庭發(fā)展經(jīng)濟(jì)幫助等七項對實行計劃生育的夫妻給予的獎勵扶助措施。應(yīng)該注意的是，《人口與計劃生育法》對獎勵措施的具體標(biāo)準(zhǔn)沒有作出具體規(guī)定，而是通過該法第二十九條將其授權(quán)于各地自行決定。

通觀整章的規(guī)定，對于計劃生育利益導(dǎo)向機制的規(guī)定原則性較強，過于空泛，可操作性不強。同時在中央政府和地方政府的分工上，立法者規(guī)定中央政府主要負(fù)責(zé)給予假期鼓勵、頒發(fā)《獨生子女父母光榮證》等非物質(zhì)獎勵，而把給予獨生子女父母物質(zhì)獎勵、幫助計生家庭發(fā)展經(jīng)濟(jì)等具體工作都交給了地方政府。之所以有這樣規(guī)定，是考慮了各地的社會、經(jīng)濟(jì)情況的不同，同時給中央政府留了一個靈活進(jìn)退的空間。但與此同時，也給了中央政府一個逃避責(zé)任的借口，計劃生育的物質(zhì)獎勵無法動用中央財政，使得地方政府在具體利益導(dǎo)向機制的構(gòu)建過程中若想實行有效的物質(zhì)獎勵變得舉步維艱。

（二）地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章

當(dāng)前我國已經(jīng)形成了一套從中央到地方，從法律、法規(guī)、規(guī)章到規(guī)范性文件的關(guān)于計劃生育利益導(dǎo)向機制的法律規(guī)范體系。相對于《人口與計劃生育法》對利益導(dǎo)向機制原則又抽象的規(guī)定，各地人口和計劃生育條例及其實施辦法更具可操作性、更為豐富明晰。綜觀各地地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章，利益導(dǎo)向機制大致可以分為三類：社會福利方面的優(yōu)待、行政方面的獎勵和優(yōu)待、經(jīng)濟(jì)方面的獎勵。如果對每一類利益導(dǎo)向機制進(jìn)行仔細(xì)分析，我們都能或多或少地發(fā)現(xiàn)一些問題，要么形式大于實質(zhì)、已喪失導(dǎo)向功能，要么合法性有待商榷、有悖于現(xiàn)行法制。由于地方規(guī)定的利益導(dǎo)向機制過于繁多，不便一一分析，筆者就以部分地區(qū)給予農(nóng)村獨女戶、二女戶中考或高考加分獎勵政策為例。國家對遵守計劃生育的義務(wù)的公民給予獎勵，獎勵的對象應(yīng)該是獨生子女或二女的父母，即實行計劃生育的父母，而不應(yīng)是其所生子女。再者，給予他們的子女在中考或高考中加分，還侵害了其他非獨生子女平等的受教育權(quán)利，這樣做有違法律上的公平原則豐，有待對其進(jìn)行修改。

三、計劃生育利益導(dǎo)向機制現(xiàn)狀的原因分析

（一）管制型政府傳統(tǒng)，依靠限制性、懲罰性行政手段

由于數(shù)千年封建專制統(tǒng)治的歷史傳統(tǒng)和長期受制于蘇聯(lián)的政治體制，建國后我國形成了一套龐大的管制型政府體系，強調(diào)采取強制性的措施使公民依法履行義務(wù)。雖然近年來“服務(wù)型政府”理念開始樹立，中央也不斷強調(diào)加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，但歷史造成的思維慣性積重難返。管制型的指導(dǎo)思想影響了計劃生育工作的開展，為了使公民遵守計劃生育的義務(wù)，相關(guān)計生部門考慮更多的是強制節(jié)育和實行經(jīng)濟(jì)限制，而不是通過積極地建構(gòu)獎勵等計劃生育利益導(dǎo)向機制鼓勵公民遵守計劃生育義務(wù)。

相較于獎勵與優(yōu)待的利益導(dǎo)向機制，以征收社會撫養(yǎng)費為核心計劃生育懲罰性，已經(jīng)形成了較為完整的規(guī)范體系，從法律、法規(guī)到地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，都有了一套詳盡的征繳規(guī)定。與需要政府財政撥付資金建立的利益導(dǎo)向機制不同，征繳社會撫養(yǎng)費基僅需政府財政保障必要經(jīng)費，不再需要額外的財政支持；而且部分省份還規(guī)定了一定比例的代征總額返還代征機關(guān)豑。在這樣的大背景之下，依靠國家財政的計劃生育導(dǎo)向機制難以構(gòu)建就顯得再正常不過了。

（二）長期受制于計劃經(jīng)濟(jì)，利益導(dǎo)向機制重精神獎勵、輕物質(zhì)獎勵

十一屆三中全會后至今，將計劃經(jīng)濟(jì)體制改革為市場經(jīng)濟(jì)體制一直是黨和國家積極推動的事業(yè)。1992年小平同志南巡講話后，加快了市場經(jīng)濟(jì)建立步伐，改革至今，已經(jīng)基本建成了具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。然而，由于長期受制于計劃經(jīng)濟(jì)體系，仍然有許多計劃經(jīng)濟(jì)殘留影響著制度建設(shè)，表現(xiàn)在利益導(dǎo)向機制上就是重精神獎勵、輕物質(zhì)獎勵。

在市場經(jīng)濟(jì)中，每個人都被賦予了理性人的角色，都是趨利而行的人，“天下熙熙皆為利來，天下嚷嚷皆為利往”，這是對市場經(jīng)濟(jì)下理性人最恰當(dāng)?shù)拿枋觥Ｒ虼嗽谑袌鼋?jīng)濟(jì)大前提下的計劃生育利益導(dǎo)向機制想要獲得成功，應(yīng)當(dāng)有“市場經(jīng)濟(jì)”的色彩。長期以來形成重精神輕物質(zhì)的傳統(tǒng)，在某種程度上與市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實存在著脫節(jié)。幾天生育假獎勵、一本《獨生子女父母光榮證書》、小額的獨生子女獎勵等的計劃生育利益導(dǎo)向機制在市場經(jīng)濟(jì)下已經(jīng)逐漸喪失了其吸引力，要想使該機制被公民所接受，應(yīng)當(dāng)逐漸增加物質(zhì)獎勵，以適應(yīng)現(xiàn)實情況。

（三）未形成計劃生育全局觀，地方財政無力單獨構(gòu)建利益導(dǎo)向機制

正如前文所述，《人口與計劃生育法》第四章“獎勵與社會保障”將獎勵扶助措施分為中央和地方兩個層次，中央政府更多的是高屋建瓴的指導(dǎo)、鼓勵、支持，而將具體工作的開展完全交給地方政府，這樣容易傳達(dá)一種錯誤的觀念，仿佛開展計劃生育工作僅僅是地方政府的事，出生率下降了、人口素質(zhì)提高了受益的也僅僅是地方政府。事實上，人口與計劃生育事業(yè)關(guān)乎全局，中央政府理應(yīng)分擔(dān)一部分財政開支。

資金制約是目前利益導(dǎo)向機制最重要“瓶頸”。1994年開展的分稅制改革將大量稅收收歸中央已經(jīng)對地方財政造成了巨大的壓力，專項轉(zhuǎn)移支付和專門撥款的有效機制又尚未得到良好的建立，進(jìn)一步加劇了地方財政的困難，地方財政的困難可以在一定程度上解釋了幾十年來獨生子女獎勵金額為何基本不變。地方政府每年的財政收入是有限的，需要用錢的地方又不計其數(shù)，中央財政在計劃生育利益導(dǎo)向機制的問題上若不給予扶持，僅依靠地方財政去構(gòu)建一個與時俱進(jìn)、行之有效的計劃生育利益導(dǎo)向機制談何容易。

（四）普惠性社會經(jīng)濟(jì)政策與利益導(dǎo)向機制不兼容，抵消了正向效應(yīng)

《人口與計劃生育法》第二十八條規(guī)定：“地方各級人民政府對農(nóng)村實行計劃生育的家庭發(fā)展經(jīng)濟(jì)，給予資金、技術(shù)、培訓(xùn)等方面的支持、優(yōu)惠；對實行計劃生育的貧困家庭，在扶貧貸款、以工代賑、扶貧項目和社會救濟(jì)等方面給予優(yōu)先照顧。”根據(jù)法律的精神，對遵守計劃生育的公民應(yīng)創(chuàng)造一個“人無我有、人有我優(yōu)、人優(yōu)我特”的待遇。然而近年來國家出臺的大量惠民政策，建立惠及全民的社會保障措施，然而這些政策都是按“人頭”計算，客觀上造成多生孩子占便宜，少生孩子吃虧，在不分具體情況地給予公民優(yōu)惠的同時，與計劃生育的基本國策的基本精神相矛盾。

現(xiàn)行的普惠性社會經(jīng)濟(jì)政策在制定的過程中很少考慮給予遵守計劃生育的公民一些“特權(quán)”，就算對計劃生育家庭優(yōu)待優(yōu)惠作出了規(guī)定，也大都是“給予照顧”、“適當(dāng)考慮”等模糊政策條款，缺乏明確的量化標(biāo)準(zhǔn)，可操作性差。這不僅影響了群眾實行計劃生育的積極性，影響了計劃生育利益導(dǎo)向機制的建構(gòu)，而且也影響了政府的誠信乃至社會的和諧穩(wěn)定，在很大程度上削弱了計劃生育利益導(dǎo)向政策的作用豒。同時利益導(dǎo)向制度的設(shè)計與實施完全是計劃生育部門獨立操作，這也存在體制上的不合理豓。

注釋：

于學(xué)軍.我國人口和計劃生育利益導(dǎo)向機制的理論與實踐[J].人口與計劃生育，2006（2）.

彭佩云.彭佩云同志在‘在第五次全國人口科學(xué)討論會’上的發(fā)言[J].中國人口科學(xué)，1990（2）.

《遼寧省人口與計劃生育條例》第28條：“建立、健全基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、生育保險和社會福利社會保障制度，實行計劃生育利益導(dǎo)向機制，滿足公民實行計劃生育的基本需求，促進(jìn)計劃生育。”

段昕彤.關(guān)于人口和計劃生育利益導(dǎo)向機制的法律思考》，載《北方經(jīng)濟(jì)》2011年第12期。

《山西省社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》第三條第3款：“代征的社會撫養(yǎng)費按照收支兩條線規(guī)定上繳財政后，財政部門應(yīng)當(dāng)將代征總額的5%返還代征機關(guān)，用于征收工作。”

王海東等.我國計劃生育利益導(dǎo)向機制發(fā)展現(xiàn)狀與政策建議[J].人口與計劃生育，2012（10）.

王存同.我國計劃生育利益導(dǎo)向機制現(xiàn)狀調(diào)查與思考[J].西北人口，2011（3）.

（作者單位：華東政法大學(xué)）