經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)登記的法律、政策和管理對(duì)策分析

目前全國(guó)僅上海等少數(shù)城市明確允許經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行工商登記。為了推動(dòng)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，打造世界教育名城，建設(shè)學(xué)習(xí)型城市，南京市印發(fā)了《南京市人民政府關(guān)于促進(jìn)社會(huì)培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（寧政發(fā)〔2014〕163號(hào)），決定開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)登記，并采取措施規(guī)范和促進(jìn)其發(fā)展。但經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)登記作為一項(xiàng)創(chuàng)新舉措，有必要對(duì)其法律、政策依據(jù)，以及管理機(jī)制進(jìn)行深入的分析，以利于全市統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、共同促進(jìn)其發(fā)展。

法律分析

1.民辦教育促進(jìn)法

《民辦教育促進(jìn)法》第六十六條規(guī)定“在工商行政管理部門登記注冊(cè)的經(jīng)營(yíng)性的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。”該法條明確了以下兩點(diǎn)：（1）允許經(jīng)營(yíng)性的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在工商行政管理部門登記注冊(cè)；（2）經(jīng)營(yíng)性的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與以公益性為特征的民辦學(xué)校有明確區(qū)分，經(jīng)營(yíng)性的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不適用《民辦教育促進(jìn)法》，其管理辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。

2.公司法

《公司法》第十二條規(guī)定“公司的經(jīng)營(yíng)范圍由公司章程規(guī)定，并依法登記。公司可以修改公司章程，改變經(jīng)營(yíng)范圍，但是應(yīng)當(dāng)辦理變更登記。公司的經(jīng)營(yíng)范圍中屬于法律、行政法規(guī)規(guī)定須經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)”，由此可見(jiàn)，只要不是屬于法律、行政法規(guī)規(guī)定須經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，公司的經(jīng)營(yíng)范圍均可登記。而前面分析過(guò)，《民辦教育促進(jìn)法》已經(jīng)明確允許經(jīng)營(yíng)性的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)登記注冊(cè)，國(guó)務(wù)院另行規(guī)定的只是具體“管理辦法”，而非“是否允許登記注冊(cè)”。

3.法理分析

各地工商部門在解釋不允許登記“培訓(xùn)”范圍的原因時(shí)，通常會(huì)解釋為“無(wú)上位法依據(jù)、登記即違法”，并進(jìn)而解釋“對(duì)私權(quán)利而言是‘法無(wú)禁止即自由’，對(duì)公權(quán)力而言是‘法無(wú)授權(quán)即禁止’”，卻忽視了《民辦教育促進(jìn)法》第六十六條即可作為登記依據(jù)，允許登記已有法律授權(quán)。此外，工商登記和其它公權(quán)力不同，應(yīng)該遵循的是“法無(wú)禁止即自由”的市場(chǎng)準(zhǔn)入原則，這和十八屆三中全會(huì)要求的推進(jìn)工商注冊(cè)制度改革是一致的。江蘇省工商行政管理局在《企業(yè)登記注冊(cè)專刊》（2008年第1期）中亦明確“根據(jù)‘法無(wú)禁止即自由’的市場(chǎng)準(zhǔn)入原則，應(yīng)當(dāng)允許經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦理企業(yè)登記”。

結(jié)論：有關(guān)法律對(duì)工商部門辦理經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)登記并無(wú)禁止性規(guī)定，反而有明確允許登記的條文。各地不允許登記，是不符合法律要求的。

政策分析

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)）指出“全面深化改革，必須……進(jìn)一步解放思想、解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)社會(huì)活力，堅(jiān)決破除各方面體制機(jī)制弊端”，要求“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”。《決定》要求“推進(jìn)工商注冊(cè)制度便利化，削減資質(zhì)認(rèn)定項(xiàng)目”，并明確“企業(yè)投資項(xiàng)目，除關(guān)系國(guó)家安全和生態(tài)安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批”。

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出要“積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理”，就是要求各地進(jìn)一步解放思想、謀求發(fā)展。

江蘇省委常委、南京市委書記楊衛(wèi)澤同志高度重視培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，2011年在接受《群眾》雜志訪談時(shí)，他提出：“要大力發(fā)展市場(chǎng)化、專業(yè)化、國(guó)際化的教育培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)，為南京的科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更有針對(duì)性的人才培養(yǎng)服務(wù)，切實(shí)提高經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中所需各類人才的可獲得性、易獲得性。”

2013年南京市召開(kāi)的“全市教育與學(xué)習(xí)型城市建設(shè)工作會(huì)議”提出南京要“打造世界教育名城、建設(shè)學(xué)習(xí)型城市、促進(jìn)人的現(xiàn)代化”，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)社會(huì)培訓(xùn)尤其是經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)市場(chǎng)的繁榮發(fā)展。

結(jié)論：社會(huì)培訓(xùn)有明顯的產(chǎn)業(yè)特征，是有很大成長(zhǎng)空間的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，對(duì)于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、拉動(dòng)內(nèi)需、科技創(chuàng)新等均有很大作用。要從維護(hù)百姓利益、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度出發(fā)，以“放得開(kāi)、管得住”為原則，積極鼓勵(lì)社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)面向市場(chǎng)，放開(kāi)經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)登記，吸引更多社會(huì)資本投入社會(huì)培訓(xùn)事業(yè)。

管理對(duì)策分析

1.上海模式

上海市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2011年1月通過(guò)了《上海市終身教育促進(jìn)條例》。《條例》規(guī)定了經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)登記的條件和程序、管理職責(zé)分工，并確定了“建立教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)學(xué)雜費(fèi)專用存款賬戶監(jiān)管制度”要求。2013年6月，上海市在全國(guó)率先出臺(tái)了專門的經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)登記暫行辦法。《上海市經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)登記暫行辦法》（上海模式）的核心是：通過(guò)地方立法明確了工商部門開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)登記，并要求登記前分別征求同級(jí)教育、人社部門意見(jiàn)；教育、人社部門履行準(zhǔn)入審核、檢查評(píng)估、費(fèi)用監(jiān)管等職責(zé)，工商部門履行登記、登記事項(xiàng)監(jiān)管、會(huì)同進(jìn)行擅自培訓(xùn)查處等職責(zé)，公安等部門各司其職。

上海模式實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)從非法到合法、從無(wú)序到有序的轉(zhuǎn)變，對(duì)各地均有很好的借鑒意義。但是，上海模式也有一些待改進(jìn)之處：一是前置征求教育、人社部門意見(jiàn)，涉嫌給行政許可設(shè)限；二是門檻過(guò)高，要求法人有教師資格、100萬(wàn)資金、300平方米場(chǎng)所等，導(dǎo)致進(jìn)入困難，迄今登記的經(jīng)營(yíng)性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)很少；三是對(duì)擅自開(kāi)展培訓(xùn)活動(dòng)的公司缺乏有效查處，導(dǎo)致公司按規(guī)定注冊(cè)積極性不高；四是有很多社會(huì)急需，但既不屬于文化教育類、也不屬于職業(yè)技能類的培訓(xùn)內(nèi)容無(wú)法登記等。

2.業(yè)務(wù)主管部門管理模式

業(yè)務(wù)主管部門管理模式即由工商部門登記，由教育、人社等部門作為業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行準(zhǔn)入、變更的審核，以及日常檢查、評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制等，例如上海市的做法。業(yè)務(wù)主管部門管理模式的好處是增加了行政管理力度，對(duì)于嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入、規(guī)范市場(chǎng)行為有著積極的意義。但也有諸多弊端，一是容易管得過(guò)死，限制發(fā)展，與當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)、市場(chǎng)為主的思路相悖；二是與有關(guān)法律相悖，《行政許可法》第十五條規(guī)定“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章……不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可”；三是多個(gè)主管部門管理，難以協(xié)調(diào)一致、形成統(tǒng)一的行業(yè)管理。

3.行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理模式

行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理模式，即由工商部門登記，在市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上，由行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行行業(yè)自律管理（評(píng)估、指導(dǎo)、自律、風(fēng)險(xiǎn)控制、信息發(fā)布等）。由行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理有如下好處，一是符合法律和政策要求；二是行業(yè)協(xié)會(huì)具有專業(yè)性，由其管理更有利于社會(huì)培訓(xùn)事業(yè)的發(fā)展；三是有利于統(tǒng)一進(jìn)行信息發(fā)布和風(fēng)險(xiǎn)控制等行業(yè)自律，有效避免了多頭管理和無(wú)人管理的窘境。但其難點(diǎn)在于一個(gè)能承擔(dān)行業(yè)自律管理責(zé)任的協(xié)會(huì)組織組建困難，且協(xié)會(huì)由誰(shuí)監(jiān)管、如何監(jiān)管也是一個(gè)難題。

結(jié)論：社會(huì)培訓(xùn)市場(chǎng)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然規(guī)律，也是有關(guān)法律和當(dāng)前政策的一致要求，必須用市場(chǎng)機(jī)制和手段加以引導(dǎo)和管理。經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理采取市場(chǎng)調(diào)節(jié)和行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理結(jié)合的模式無(wú)疑更加合法、合理和有效。

（責(zé)任編輯：陶建東）