深圳“東海岸”改選風波

最近，因為質疑居委會換屆選舉涉嫌“暗箱操作”，深圳東海岸社區居民一直忿忿不平。盡管這場基層改選風波最終得以塵埃落定，但是關于基層治理模式的討論卻才剛剛開始。

居委選舉引爭議

坐落在深圳大梅沙崎頭嶺鹽壩高速及鹽梅路之間的萬科東海岸，是一個占地34萬平方米的高端住宅小區，環境優美。眼看著社區里三年一屆的居委會已經到期，居民們也開始七嘴八舌地議論起來。誰也沒有想到，一件大事即將發生。

3月27日上午，業主楊利川突然在家中接到了社區工作站的通知，要求周六，也就是29日上午八點半去參與居委會的選舉。他一下子蒙了，“小區公告欄里連一份通知都沒有，也沒有任何候選人信息，該選誰？”很快，住在附近的鄰居也陸續收到了居委會即將改選的風聲，不過誰也沒有接到去參與投票的通知。就連經常在社區工作站民意表達室附近打球的老余也沒有得到任何消息。

楊利川原先是一名企業家，一直熱心公共事務。有人告訴他，候選人信息貼在小區外的馬路公告欄上。楊利川跑去一看，又傻了眼。“絕大部分候選人，我都不認識，而且只有姓名、性別、年齡、工作單位等基本介紹，連個簡歷都沒有。”更令他感到生氣的是，這8名候選人中竟有5人的工作單位來自街道和工作站，“這不就是安插過來的嗎？”

業主張麗娟退休后一直在東海岸居住多年。對此也頗不能理解，“按照城市居民委員會組織法的規定，居民委員會主任、副主任和委員由本居住地區有選舉權的居民或由每戶派代表選舉產生。但是，據我所知一些候選人的戶口根本不在大梅沙本地，怎么能參與選舉？”老余也認為自己“被代表”，其所住樓棟剛剛公示的樓長，也不是本樓居民。

選舉當天，一同參與選舉的王女士也發現了一些“操縱”的痕跡。譬如，原本占據常住人口大頭的東海岸僅獲得了不足180張選票，遠遠少于附近的外語醫院、東部華僑城等企事業單位所獲得的實際選票。

數位曾參與過上屆居委會選舉的居民反映說，三年前的選舉可謂真正的大張旗鼓，不但所有參選者均為東海岸居民，而且嚴格按照程序執行，只要符合條件的居民都能參與投票，與這一屆形成了鮮明反差。突然的政策轉向，令居民們不解。有人認為，這可能與東海岸業主在公共議題上表現積極有關。不久前，華大基因中心項目選址大梅沙就一度鬧得沸沸揚揚。當地居民一直持反對意見，甚至希望提起行政訴訟，阻止該項目破壞公共綠地資源。

政府職能轉變是根本

早在2005年，深圳市就開始了社會管理制度的探索。當時深圳市推行的“居站分設”制度曾被視為城市社區治理的制度創新。由過去的“一級政府，兩級管理”變為“一級政府，三級管理”（即區—街道—工作站）。據知情人透露，相關部門早前出臺過一份加強基層黨建的內部文件。

深圳大學社會管理創新管理所所長唐娟進一步解釋，“當時深圳進行‘居站分設’時，很多社區綜合黨委書記兼任了工作站站長，而居委會跟工作站是分離的。現在按照文件精神，社區綜合黨委與居委會交叉任職達到80%，那么很多社區的綜合黨委書記只能兼任居委會主任，同時又兼任了站長。”

唐娟曾向一些基層政府部門提出兩個方案，一是讓黨委書記兼任居委主任，同時再另聘工作站站長。“這樣既能保證黨的領導，也能保持居委會的獨立自主，還能讓政府的行政職能在基層得到落實。”二是發揮社區綜合服務中心的作用，把工作站的一些行政職能承接過去。“現在是過渡時期，各種探索都是可以嘗試的。”

工作站的設計初衷就是為了解決社區居委會的行政化問題。通過強化社區居委會的自治性來推進基層民主，同時通過社區工作站作為載體，確保政府管理工作重心進一步向基層下沉。

“深圳的審批制度改革、行政改革、社會組織發展都在推動著政府職能的轉變，但是這需要時間。等到政府把公共治理的許多職能還給社會，工作站的行政功能必然會被消解，這是一種過渡性措施。”雖然近年來實際操作中也出現了一些關于工作站實際功能的爭議，但也確實在一些社區實現了居民自治。

“我理解目前的抱怨，譬如工作站的福利待遇不高、工作量大等等，這跟各級政府事務下沉、責任下沉、資源不下沉有很大關系。但不是制度設計本身的問題。”作為該制度的主要推手之一，唐娟堅持認為制度設計的思路一直是沿著“小政府、大社會”的方向在走，政府的職能轉變才是根本，“但改革就是這樣，進兩步退一步。”

基層治理需要共同協作

有業主表示，之所以質疑此次東海岸居委會選舉過程，更多的是對其無法真正參與社區公共事務的擔心。一種普遍的憂慮在于，如果居委會的行政職能加強，是否會淡化業主和業主組織本身所能發揮的作用？

中國人民大學公共政策研究院副教授陳幽泓是當前城市住宅治理領域中最活躍的學者之一。按照她的研究，居民委員會組織法在投票制度設計上，并非以個人為本位。例如該法選舉規定，過半數的居民，通過過半數的投票就可以決定一個事務，也就是只要投票大于25%，這些少數人就可以將事決定了，不是針對每一個人的。投票門檻低，加之大量瑣碎的行政事務，導致行政權力可以在其中完全發揮作用，也導致了社區居民習慣于搭便車。

但與居委會相比，由于投票制度、財產權制度、決策事務制度的不同，業主組織者中每個人投票的作用都大于前者。而且業主組織是生人社會，每一個人沒有行政關系，沒有血緣和熟人關系，解決問題必須依靠規則、依靠契約。因此，業主可以通過參與業主組織來更好地參與公共事務的治理。

然而成立業主組織又是一件極為困難的事。近日，醞釀數年的《廣州市物業管理暫行辦法》剛一出臺就遭到了業委會老行家、廣東省華南和諧社區發展中心主任周活寧的質疑，認為門檻太高。

“第26條規定，籌備組組長由街道辦事處、鎮人民政府在籌備組成員中提名，經過半數籌備組成員同意后產生。這種由政府提名的組長，行政色彩太過濃重。讓業主組織的生存狀況岌岌可危。”

陳幽泓進一步指出，“政府基層組織和業主自治組織之間不是你死我活、互相博弈的零和關系。政府可以加強基層建設，業主組織自己也可以加強。《物權法》的方向已經規定得很明確。如果居委會想要侵犯物權現在已經很困難。問題在于，中國人長期以來缺乏協作精神，如果彼此敞開心扉，也能體會到互相都是合作伙伴。特別是一些政府部門，長期受意識形態的影響，難以信任民間機構。”

世界上主要國家的改革實踐都證明，公共事務的治理需要由政府、市場和社會來共同承擔。“要是把政府和民眾截然分開，非常不好。同樣的，如果業主認為社區完全是私權，政府不能介入，我個人認為這也是需要警惕的。我們提倡多元化，多中心的治理秩序，也需要更多具有開放心態的社區領袖，引領這個社會往前走。”