稅收亟待“法定”

稅收作為國家從企業(yè)和個人手中取得收入的手段，是處理好政府與市場、社會關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。完善稅收法治、推進(jìn)依法治稅，既是深化稅制改革的應(yīng)有之義，也是推進(jìn)依法治國的必然要求。

1994年稅制改革以來，中國初步建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的稅法體系框架，但是，w現(xiàn)有稅法體系仍不完善，嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，無法滿足國家治理現(xiàn)代化的需要。

目前，最大問題是稅收法定原則的貫徹落實嚴(yán)重不足。稅收法定原則，是指稅法主體的權(quán)利義務(wù)必須由法律加以規(guī)定，稅法的各類構(gòu)成要素必須且只能由法律予以明確規(guī)定，征納主體的權(quán)利義務(wù)僅以法律規(guī)定為依據(jù)。這一方面要求納稅人必須依法納稅；另一方面，課稅只能在法律授權(quán)下進(jìn)行，超越法律規(guī)定的課征是違法和無效的。

中國現(xiàn)行憲法中與稅收有關(guān)的規(guī)定只有兩方面：全國人民代表大會及其常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)，這明確了稅收法律的立法機(jī)關(guān)，但沒明確稅收立法的專有權(quán)；公民有依法納稅的義務(wù)，這只規(guī)定了公民有納稅義務(wù)，但沒對征稅主體應(yīng)依法征稅作出規(guī)定。

《立法法》在中國財政、稅收的立法權(quán)限劃分和立法程序等方面作出了具體規(guī)定，明確了全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的稅收立法專有權(quán)；《稅收征收管理法》第3條和第28條規(guī)定了國家應(yīng)依法征稅，在一定程度上彌補(bǔ)了憲法中缺失的稅收法定原則。但是，這降低了稅收法定原則的法律層次。此外，由于中國稅收法定原則的確定是通過多部法律零散的規(guī)定完成，現(xiàn)行法律還不能系統(tǒng)、完整地體現(xiàn)其主要內(nèi)容，導(dǎo)致稅收法定的推行還存在許多問題。

從實踐來看，目前的稅收體系中，只有個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅3個稅種由人大立法通過，而包括增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅等主要稅種在內(nèi)的大部分稅種，都以“暫行條例”的行政法規(guī)形式在運(yùn)行。

這種做法產(chǎn)生了一系列弊端。一則主體稅種立法級次低，導(dǎo)致課稅的基本法規(guī)非法律化，加大了政府課稅的隨意性，違背稅收法定原則。二則行政機(jī)關(guān)本身是法律執(zhí)行機(jī)關(guān)，在制定稅收法規(guī)時往往從自身立場出發(fā)，過多考慮行政要求，導(dǎo)致稅收法規(guī)整體上向行政機(jī)關(guān)傾斜。在沒有相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制時，極易濫用稅收立法和執(zhí)法權(quán)。

不僅如此，行政法規(guī)的立法程序簡單，行政機(jī)關(guān)可根據(jù)自身需要經(jīng)常修改稅收法規(guī)，導(dǎo)致立法輕率。加之如果所立稅法不便執(zhí)行，又會制定大量規(guī)章、辦法進(jìn)行補(bǔ)充和解釋，造成整個稅法體系的協(xié)調(diào)性較差。

因此，推進(jìn)稅收法治建設(shè)，首當(dāng)其沖就是要在憲法中確立稅收法定原則。將稅收法定原則入憲，可強(qiáng)化稅收法定原則的落實，對完善稅收法治、促進(jìn)依法治稅具有重大意義。

當(dāng)前，在構(gòu)建現(xiàn)代稅收制度過程中，稅收立法也須協(xié)同推進(jìn)。可以增值稅法立法為突破口，盡快梳理和規(guī)范現(xiàn)行稅收行政法規(guī)，并將大多數(shù)上升為法律，提升稅收法律層次。

同時，要抓緊制定房地產(chǎn)稅法、環(huán)境保護(hù)稅法和社會保障法等實體稅法；修訂稅收征收管理法，增強(qiáng)自然人涉稅法律權(quán)利義務(wù)，明確稅務(wù)機(jī)關(guān)對自然人征管職責(zé)，建立涉稅信息獲取制度，為各稅種特別是個人所得稅、房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)和贈與稅的改革或開征創(chuàng)造必要條件。