張家口市縣域經濟發展政策研究

【摘要】張家口市社會經濟實現了跨越式發展，人民生活水平發生了令人矚目的變化，但與發達地區相比、與小康社會宏偉目標相比，差距仍然相當大，還存在著許多問題和不足。要實現我市\"十二五規劃\"宏偉目標，縣域經濟發展不均衡已成為瓶頸。因此，加快區域產業結構調整，促進我市區域經濟快速發展，意義重大。

【關鍵詞】張家口市 縣域經濟 政策研究

張家口市位于京、冀、晉、蒙四省市區交界之地，全市地勢西北高、東南低，陰山山脈橫貫中部，將全市劃分為壩上、壩下兩個自然地理區域。壩上地區地勢較平坦，草原廣闊，多內陸湖泊、崗梁、灘地、草坡和草灘相間分布，是典型的波狀高原景觀；壩下地區地形復雜，山巒起伏，丘陵與河谷盆地相間分布。近年來，張家口市政府出臺的一系列加快縣域經濟發展的政策措施，已經和正在發揮著重要作用，全市縣域經濟呈現出快速發展的良好態勢。

一、縣域經濟發展政策的內涵及特征

1、縣域經濟內涵

縣域經濟是以縣級行政區劃為地理空間，以縣級政權為調控主體，以市場為導向，優化配置資源，具有地域特色和功能完備的區域經濟。具體來講：縣域經濟是國民經濟的基本單元。是功能完備的綜合性經濟體系，其活動涉及到生產、流通、消費、分配各環節，一、二、三產業各部門。縣域經濟是國民經濟的基礎層次和基本細胞，縣域經濟的強弱直接影響著國民經濟的興衰。

2、縣域經濟發展政策的內涵和特征

縣域經濟發展政策是指為提升縣域經濟的競爭力、在更大范圍內發揮比較優勢、優化配置資源，從而促進縣域經濟快速發展的各種政策的統稱。包括政府職能、產業政策、財政政策、稅收政策、金融政策、土地政策、人口政策等，也包括國家、省級、市級和縣級的相關綜合規劃以及交通、農業、工業、服務業、旅游業等專項規劃。其主要目的就是為縣域經濟的發展服務，找準縣域經濟發展的方向，促進縣域經濟快速健康發展。

縣域經濟發展政策的特征主要體現在以下幾個方面：一是縣域經濟發展政策是一個綜合體。縣域經濟的發展不是單純的經濟發展，而是涉及到縣域整體發展的系統工程，包括了經濟、社會、人文、公共服務等，因此其發展的政策不是單一政策，而是很多政策的綜合，相互彌補、取長補短。二是縣域經濟發展政策是為縣域經濟發展戰略服務。縣域經濟發展戰略是指依據縣域經濟發展的各種條件、因素的分析和估量而制定的經濟建設的任務與途徑，包括今后縣域經濟發展所要達到的戰略目標、戰略方針、戰略步驟、戰略內容以及戰略措施。它是縣域經濟整體超前的謀劃，其生命力在于對自身實際情況的準確把握和對未來市場趨勢的準確預測。縣域經濟的發展政策，就是圍繞發展戰略，制訂更為詳細的措施，以促使發展戰略中所列目標的實現。三是縣域經濟發展政策指導縣域產業布局。縣域經濟發展政策對不同產業具有的不同扶持與協調的作用，突出政府經濟管理與調控色彩的抽象意義上的縣域產業引導型分布與組合，一般以傾斜式扶持政策和限制性約束政策影響產業布局的方向。四是縣域經濟發展政策是以縣域經濟產業政策為核心。縣域經濟產業政策是通過對有關產業的保護、扶持、調整和完善，參與產業或企業的生產、經營、交易活動，以及通過間接干預商品、服務、金融等方面的市場形成和市場機制來影響縣域產業的發展。它主要包括縣域產業結構政策和主導產業發展政策。五是縣域經濟發展政策具有差別性。縣域經濟不徑相同，首先是各縣域之間在生產力水平、自然條件、地理位置、資源狀況、產業結構等許多方面存在著很大差異，由此形成各縣域在經濟發展水平、經濟發展戰略重點以及在國民經濟中所處的地位上都有很大的差異；其次是縣域內部不同部門、不同層次、不同產業間也存在一定的差異性；再次是盡管縣域經濟具有相對的穩定性，但隨著生產力發展水平的提高和科學技術的進步，縣域經濟在承受外在經濟條件時，都會發生變化而出現經濟發展水平差異。因此，在制訂縣域經濟發展政策時，必須考慮本地的實際情況，因勢利導。

二、張家口市縣域經濟發展現狀分析

1、經濟發展水平偏低，整體競爭力較弱。張家口由于特殊的地理位置，，素有首都北京的北大門之稱，于1995年5月9日，才經國務院批準，正式對外開放。由于經濟發展起步晚，經濟基礎薄弱，工農業生產水平低下，人們思想觀念相對保守，縣域經濟的規模、速度、實力、效益與其他地區相比仍存在不小的差距，處于明顯的劣勢。

2、經濟結構不夠合理，產業調整依然滯后。張家口市縣域經濟具有典型的農業經濟特征，效益農業、綠色農業和生態農業近幾年雖有所發展，但占經濟總量的比重仍然很小。第二產業優勢不夠突出，工業化水平較低，仍處在工業化的初始階段，工業規模小，產品結構單一，市場競爭力弱。中小型企業融資困難，發展資金缺口較大。 同時，還存在人才缺乏、技術落后等問題。資源型加工企業規模偏小，能力較弱。現代高科技企業起點低、數量少，技術含量仍然較低。第三產業比重上升雖然較快，但起步晚、總量小，不足以支撐縣域經濟發展。

3、地方財政困難，自主性增長能力弱。雖然張家口市縣域財政實力有了較大增強，但仍存在財政收入支出緊張狀況，縣域財力不足一直困擾經濟的發展。地方財政支出遠比財政收入增長速度快。縣級財政入不敷出，運轉困難，使得只能疲于應付人頭費用，而用于改善農村基礎設施和發展社會事業的資金極為有限。

4、縣域工業缺乏主導產業，整體基礎過于薄弱。縣域經濟發展的一個關鍵因素是工業化問題，工業基礎薄弱，必然導致整個縣域經濟的發展缺乏活力和動力。目前濮陽市縣域工業主體仍然以小型企業居多，企業規模小、優勢企業不明顯的問題非常突出。工業規模小、布局分散，難以帶動縣域經濟快速增長。

三、張家口市縣域經濟發展政策改進對策研究

1、制定制度，科學規劃，發展壯大縣域經濟

把縣域經濟作為推進城鄉一體化的重要載體，充分發揮區位和資源優勢，科學定位，因地制宜發展都市輻射型、外向發展型、資源加工型、旅游推動型、主導企業帶動型等特色經濟，形成優勢互補、協調聯動、相互促進、競相發展的縣域經濟發展新格局。培育壯大縣域主導產業本著集中優勢、集群發展的原則，充分考慮資源環境的承載能力，優化產業空間布局，科學確定不同區域鼓勵發展、限制發展和禁止發展的產業。以壩上四縣和崇禮為重點，優先發展風電、太陽能發電等新能源產業集群和生態旅游業，積極培育發展裝備制造、食品加工等產業，合理開發礦產資源，嚴格控制高耗水、高污染產業發展。以蔚縣、陽原、懷安、萬全為重點，規范有序推進煤炭資源開發，有計劃推進煤炭清潔轉化產業發展，積極培育和發展物流、加工制造等產業，控制高污染產業的發展。以宣化、涿鹿、懷來、赤城為重點，充分利用我省加快發展環首都經濟圈的機遇，積極承接京津及其它發達地區產業轉移，大力發展技術較高的先進制造業和高技術產業，鞏固提高食品加工業，適度發展礦產開發產業，嚴格控制影響水源的產業發展。

2、優化布局，構筑格局，發展壯大縣域經濟

優化城鎮布局進一步調整和完善城鎮體系，構筑“一主六副多節點”的城鎮空間發展格局。按照“一城七區多組團”的總體布局，建設張家口大城區，做大城區規模，使之成為帶動區域發展的核心增長極。在完善提高老城區功能的同時，大力推進主城區南擴，高起點、高標準建設新城區。推進宣化區東拓西進，依托外環拉大城市發展框架。推進下花園區完善和拓展北部行政交通樞紐、東部旅游服務、南部產業聚集、西部休閑商住 四大功能區。統籌中心城市與周邊地區管理，探索推進將主城區周邊部分縣和部分鄉鎮納入中心城市規劃范圍，統籌城鄉建設用地管理和產業園區布局，實現同城化管理，一體化發展。加快基礎設施建設，優化產業配置，完善城市功能，改善城市管理，增強輻射帶動能力，使大城區成為資本聚集、產業聚集、人口聚集的區域性經濟中心、文化中心、技術研發與擴散中心和金融中心。強化副中心城市建設。按照強化優勢、突出特色、產業帶動、集約發展的原則，高標準推進懷來、張北、蔚縣、涿鹿、赤城、陽原等縣城市建設，使六縣成為功能完善、配套齊全、特色突出的區域副中心城市。懷來縣：以建設懷涿新區為目標，依托本縣及周邊地區產業基礎，發揮地處環首都經濟圈區位優勢，打造高檔葡萄和葡萄酒產區、北京綠色農副產品供應區、環首都新興產業示范區、京畿生態休閑旅游度假區和京西北現代物流區。張北縣：充分發揮“壩上第一縣”的區位和清潔能源優勢，建設壩上地區區域中心城市、商貿物流中心、科教文化中心、衛生服務中心、休閑旅游中心，輻射壩上及內蒙地區、溝通內地的重要現代物流樞紐，冀西北綠色能源基地及裝備制造基地。蔚縣：立足產業基礎，依托煤炭和歷史文化資源，建成煤炭清潔轉化示范城市，京西觀光農業、文化旅游和文化產業樣板城市。涿鹿縣：依托產業基礎、自然資源和三祖文化等優勢，建設低碳環保的京北科技孵化基地、新興產業示范區，打造功能完善、環境優良的宜居宜游宜商城市。赤城縣：充分發揮旅游、礦產、農副產品等資源優勢及近鄰北京的區位優勢，努力打造京北溫泉水城，建設北京綠色農產品供應基地。陽原縣：立足文化、資源和區位優勢，努力打造世界知名考古勝地、區域性煤炭物流中心和冀西北大型皮毛集散中心。加快發展“多節點”衛星城。把副中心城市之外的縣城作為小城鎮建設的重點，集中力量扶持發展。按照現代化、專業化、特色化小城市的標準，加強縣城規劃建設，完善城市基礎設施，采取更加靈活的政策措施，強化產業支撐，引導企業向縣城集聚區集中，提高規模效益，帶動人口向縣城集聚。積極培育城鎮帶。圍繞形成環首都功能互補、協調發展的中小城市群目標，統一規劃，合理布局，做大做強京包軸線（京包鐵路、京藏高速及其附近區域）上的主要鄉鎮以及張石軸線（張石高速、207國道等附近區域）上的主要鄉鎮。逐步推動重點鄉鎮發展成為功能相對完善、人口聚集能力相對較強的縣域中心鎮，形成向晉北、蒙中、保北延伸的兩條城鎮帶。

3、破除制度障礙，推進配套改革，發展壯大縣域經濟

破除影響人口集聚的管理制度障礙按照“減少農民，富裕農民”的思路，深入推進城鎮化配套制度改革，有序推進農村人口向城市轉移。加快戶籍制度改革，著力解決好“進得來”的問題。積極放寬戶口遷移政策，實行統籌區域戶籍一體化管理，將有穩定勞動關系并在城鎮居住一定期限的農民工轉為城鎮居民。逐步實行居住證制度，凡在縣城以上城市穩定居住6個月以上或購置住房的，均可登記為城鎮戶口。農民戶口轉到城鎮后，10年內在計劃生育、承包地等方面仍可享受農村戶口相關政策。加快就業體制改革，著力解決好“留得住”的問題。建立覆蓋城鄉的公共就業服務體系，使進城人口與城市居民享受平等的就業政策。建立城鄉統一的人力資源市場和就業服務網絡，加強農民工專業技能培訓和就業指導，提高就業創業能力。加快社會保障和公共服務領域改革，著力解決好“過得好”的問題。建立和完善提高農民工勞動報酬的職工工資決定機制、正常增長機制和支付保障機制。改善農民工勞動條件，擴大農民工工傷、醫療、養老保險覆蓋面。統籌城鄉社會管理，貫徹落實農民工住房、社會保障、計劃生育、子女就學等相關政策，實現城市新老居民同等待遇。

4、制定政策措施，鼓勵民營經濟，發展壯大縣域經濟

把發展民營經濟放在活躍經濟全局的戰略位置，認真落實民營經濟發展政策，按照“突出重點，帶動全面，擴大總量，提高質量”的思路，推動民營經濟持續快速健康發展。立足現有發展基礎，努力構建特色民營經濟區。城郊中心區：包括市內四區和宣化縣、萬全縣，結合城市需要，大力發展城郊型經濟，全面提升傳統產業，打造名牌產品，提升知名產業，把資源優勢真正轉化為市場競爭優勢。北部8縣（區）：包括壩上地區和崇禮、赤城，支持、鼓勵和引導民營企業挖掘潛在特色資源，發展綠色經濟，結合農業產業化經營，大力發展農副產品加工、乳品加工、畜產品加工、無公害蔬菜、綠色食品、度假休閑、餐飲服務等特色產業，培育一批新興產業。南部5縣：

包括懷安、陽原、蔚縣、涿鹿和懷來，圍繞資源優勢和現有工業基礎，支持、鼓勵和引導民營企業加快冶金、建材、煤炭和非金屬礦等產業的升級改造，增強產業關聯度，積極發展太陽能、葡萄等特色產業。

5、加快投融資體制改革，發展壯大縣域經濟

深化農村信用社產權制度改革，支持環京三縣率先組建農村商業銀行。鼓勵農民專業合作社開展內部資金互助。支持建立、發展小額貸款公司，組建農業農村投資公司。做大做強城市商業銀行，建立控制金融風險機制，提高防范風險能力。鼓勵引導民間資本進入金融服 務領域，增強金融市場的活力。規范投融資平臺建設，發揮市場在基礎設施融資方面的作用。加快優勢企業上市步伐，提升直接融資比例。

6、深化行政管理體制改革，發展壯大縣域經濟

按照“精簡、集中、下移、提速”的要求，推進行政審批制度改革。最大限度地消減審批事項，減少審批環節，簡化審批程序，壓縮審批時限，從體制機制建設上為優化發展環境創造條件。建立和完善市、縣、鄉三級行政審批網絡，著力推進縣鄉級行政服務中心的規范化建設，突出抓好縣級行政服務中心的審批部門、項目、職能入駐工作，不斷拓展縣級“中心”的服務功能。按照《建設河北省網上行政服務中心工作方案》的要求，全面加強市、縣兩級行政服務中心的電子信息化建設，到2014年底基本實現市、縣兩級行政服務事項網上一體化辦理和電子監察。根據國家和省統一部署，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，加快事業單位分類改革。積極推進以聘用合同制度為基礎，以崗位設置管理為重點的事業單位人事制度改革，重點抓好用人制度、收入分配制度、養老保險制度配套改革，創新管理體制，轉換用人機制，形成科學規范、充滿活力的人事管理格局。

結語：“十二五”以來，張家口市以科學發展為主題，以轉變方式為主線，圍繞科學發展、跨越趕超總體要求，按照打造京冀晉蒙交界區域中心城市的發展定位，堅持“開放創新、全民創業、特色創優、富民強市”的發展總思路和“把劣勢轉化為優勢，把優勢發揮到極致”的發展理念，牢牢把握發展第一要務，著力調整經濟結構，著力推進新型工業化、新型城鎮化和農業現代化，著力加強生態文明建設，著力促進文化大發展大繁榮，著力保障和改善民生，著力加大改革開放創新力度，加快融入京津冀一體化發展，全面提升區域綜合競爭力，為打造強市名城、全面建成小康社會奠定更加堅實的基礎。

【參考文獻】

[1] 李培紅.河南省縣域經濟及其發展模式探析[J].中國經貿導刊，2010（23）：35-38

[2] 周紫林.龍陵縣發展縣域經濟的近期實踐及其貧困難題分析[J].中小企業管理與科技（上旬刊），2010（12）：25-27

[3] 夏建軍，郭飛等.發展職業教育促進新生代農民工就業研究，《大家》，2012（05）：107-108