《民族區域自治法》的實施與完善研究

【摘要】《民族區域自治法》頒布實施三十年來，對少數民族的經濟、教育和文化衛生等事業的發展起到了積極的促進和保障作用。但是，從收入和生活條件等方面來看，民族區域自治地區和其他地區的差距不是縮小而是拉大了，而且也存在需要進一步健全《民族區域自治法》以及加大執法力度的問題。

【關鍵詞】民族區域自治法 實施 差異平等

一、《民族區域自治法》實施的近況

《民族區域自治法》頒布30周年，在一定程度上保障了民族區域自治地區自治權的行使，極大的促進了少數民族地區政治、經濟、文化以及社會各項事業的全面發展，堅持和完善了民族區域自治制度，促進我國各民族共同團結進步、共同繁榮發展，維護了祖國的統一。

按照《民族區域自治法》的規定，少數民族有自主發展本地區經濟事務的權利。由于少數民族地處偏遠，經濟落后，國家在財政和稅收上采取扶持和優惠政策，國家也投資改善少數民族基礎設施和交通條件、扶持少數民族教育和文化衛生等事業的發展。國家投資總規模約8500億元人民幣，對帶動民族自治地方和社會發展發揮了重要的作用。《民族區域自治法》中也明確規定了國家對民族自治地方發展教育事業提供幫助。國家采取了一系列措施幫助民族自治地區，具體措施有發展教育、高考照顧和加分、開辦學校、培養少數民族人才和干部、鼓勵民族師范學生回到家鄉去。按照《民族區域自治法》中有關少數民族文化的規定，55個少數民族有了自己的簡史，53個少數民族有了自己的語言，用少數民族文字出版的圖書多達5000余部，同時，國家對少數民族文化事業投入專項資金，搶救文化遺產，近年來僅搶救和整理散藏在民間的少數民族古籍就達30萬種。[1]在社會事業方面，國家投資在民族自治地區建設醫院、農村衛生基礎設施、農村合作醫療等，在少數民族比較集中的54365個行政村實施了“村村通”工程。民族自治地方是我國自然資源主要集中的地區，又是生態系統相當脆弱的地區。為了保護民族自治地方的生態環境，國務院為此專門制定了《全國生態環境建設規劃》。該規劃的四個重點地區和四項重點工程全部設在少數民族地區，主要有“天然林保護工程”和退耕還林、退耕還牧項目。20世紀80年代中后期，國家為扶持貧困牧區生產，確定了27個重點扶持的牧區貧困縣，每年撥出專款5000萬元，設立牧區扶貧貼息貸款。80年代末推行針對少數民族溫飽問題的“溫飽工程”計劃，90年代中期，又推行“八七扶貧攻堅計劃”。在2001年開始執行的《中國農村扶貧綱要》中，民族自治地方國家重點扶貧縣增加到了267個，不包括西藏，西藏整體被列入國家扶貧開發重點扶持范圍。此外，還提供貼息貸款等手段幫助民族自治地區建設和生產。從以上民族自治地區的發展來看，《民族區域自治法》的逐步實施為維護和發展平等、團結、互助的民族關系發揮了積極的作用，有力的促進了中國少數民族民族地區政治、經濟和社會各項事業的發展。

《民族區域自治法》的真正落實情況還不能過高的估計。《民族區域自治法》并不能保障民族地方自治權的落實，《民族區域自治法》中地十八條規定：“民族自治地方的自治機關所屬工作部門的干部中，應該合理配備實行區域自治的民族和其他少數民族的人員。”；第二十二條規定“民族自治地方的自治機關錄用工作人員的時候，對實行區域自治的民族和其他少數民族的人員應該給予適當的照顧”；第七十一條規定“高等學校和中等專業學校招

二、《民族區域自治法》實施政策落實問題

收新生的時候，對少數民族考生適當放寬錄取標準和條件，對人口特少的少數民族考生給予特殊照顧等。這些條款的規定隨意性大，沒有標準和可管理性。《民族區域自治法》中有些條款沒有下文，比如雖然《中華人民共和國對外貿易法》地37條規定了：“國家扶持和促進民族自治地方和經濟不發達地區的對外貿易”。但是具體怎么做，卻沒有配套的政策出臺，致使法律流于形式，導致“鼓勵民族自治地方外貿發展缺乏相應的法律保障，政策的穩定性和連續性容易受到一些階段性困難和問題的干擾，難以落實到實處，也影響政策的可預見性。”[4] 《民族區域自治法》規定模糊，不具有可操作性，又缺乏相應的法律解釋，影響了民族區域自治權的真正的行使。

社會發展和經濟在不斷的變化，《民族區域自治法》雖然在2001年做過修改，卻不能滿足社會發展的快速變化，法律的制定遠遠落后于社會的發展和需要，脫離實際，法律落后等于無法可依。《民族區域自治法》第32條規定：“ 民族自治地方的自治機關有管理地方財政的自主權”。 1994年，分稅制財政管理體制實行之后，個人所得稅、固定資產投資方向調節稅、屬于地方收入。《中華人民共和國固定資產投資方向調節稅暫行條例》第15條規定，對少數民族地區投資方向調節稅的優惠辦法另行規定。沒有下文。在國家機關的相關財政政策決策實施的過程中，民族自治地方的自治權沒有真正被考慮，而改革使得對少數民族的優惠單純變為扶持和支柱，在政策上幾乎采取了“一刀切”的行為，民族地區和別的省市沒有區別。“據財政部的的專家研究得出的結果是：目前，我國地區間稅收負擔水平也存在明顯的差異，表現出民族地區的稅收負擔重于經濟發達地區稅收負擔的情況。”[3]

目前民族區域自治法在實施的過程中存在的最大問題是，我國《民族區域自治法》中的多項條款以及對少數民族地區的優惠政策在市場經濟體制下難以兌現，就民族區域自治法規定的優惠政策，民族自治地區由于自身的限制受到的優惠很少，但是東部沿海地區經濟水平雖然已經高于國內其他地區，還在享受稅收優惠，這樣民族自治法規定的優惠政策流于形式，而事實上，東部沿海更多的分享了改革的果實，獲得了真正的利益。在國家現代化的過程中，國家在少數民族地區投資了一大批建設水電能源、石油化工、冶金礦山原材料等產業，在資源的開采和開發中，少數民族地區資源和生態遭到了極大的破壞，原本用于資源開發的利益補償機制根本沒有辦法落實，造成了環境的嚴重的惡化，有些礦產資源已經開發殆盡，民族地區卻沒有達到足夠的補償和發展。從人均GDP來看，1980年----2003年，西部與東部由1：1.92擴大到了1：2.59。[4]南水北調、退耕還林，但是已經破壞的環境嚴重危害了少數民族的生存狀況，比

作者簡介：李京樺（1977— ）女，河南新鄉人，河南師范大學政治與管理科學學院講師，主要從事政治學、民族政治學研究，中央民族大學馬列學院2013級博士生。

如很多內地人到內蒙挖掘“發菜“導致了內蒙古草原的極大破壞，至少造成了每年30億元的經濟損失。[7]民族區域自治法對財政、教育、傳統文化等等個方面的規定都存在這些問題，因為法律制度政策化傾向嚴重，致使法律規范彈性過大，難以落實，權威降低。民族區域自治法還不能在遵循市場規律的過程中，保障民族地區自主的發展，縮小與其他地區的差距。針對民族地區的就業問題，一直沒有相應的政策和法律出臺，在市場競爭下沒有那個企業會照顧少數民族人民就業。

汪暉認為民族區域自治綜合了傳統制度與現代平等，是一種差異平等的實踐。當前民族區域自治面臨的恰恰是一種差異平等的危機，差異的消失，以及平等的空洞與被簡單化。面對這種挑戰和危機，在現代社會，制度和政策、法律會有相應的協調與平衡，在中國就是以民族區域自治法來保護少數民族這個弱勢群體，提供少數民族在制度和政策上的優惠政策。但是分析少數民族地區的情況，我們可以看出民族區域自治法的執行效果并不能體現法律的尊嚴和嚴肅性。

汪暉強調民族間由于各種歷史因素積累而成的差異和矛盾，并不必然的造成沖突，而“族群關系的重新階級化”卻是民族地區發生沖突的關鍵因素。在各個民族內部都有富人和窮人集團，新疆民族自治區的階級結構和民族結構更為復雜，矛盾的凸顯是在國有企業改制之后，原本計劃經濟時期對少數民族就業照顧的比例，隨著改制許多工人失業，失去國有企業庇護的少數民族再就業時比漢族要困難的多，一方面民族產業在多個領域缺乏競爭力，另一方面任何企業都需要有文化和技術熟練的工人，相對來說，漢族占優勢。因此在新疆自治區內部，新疆人也有被邊緣化的趨勢。城鄉差異是 “族群關系的重新階級化”的另一個方面。少數民族地區新疆和西藏城市階層以的富人和漢人為主。對于少數民族來說，落后和貧窮有歷史和文化的原因。民族地區的民族問題與分配問題密切相關，面對分配平等和能力平等給少數民族人口帶來的雙重危機，我們需要考慮的是通過相應的制度和政策，如何確保民族區域內部的民族平等。當前，國家以民族區域自治法為法律框架，在制度和政策上對少數民族實行優惠除了入學和生育等，更應該在就業上按比例進行分配，而不是放任“自然選擇”。[5]

參考文獻：

[1]雷振揚.中國特色民族政策的完善與創新研究[M].北京：民族出版社.2009. p33.

[2] 張文山.突破傳統思維的瓶頸--民族區域自治法配套立法問題研究[M].法律出版社. 2007.P27.

[3]潘岳.中國環保已到了最緊要的關頭[EB/OL].http//www.china.com.cn，2004-10-28.

[4] 李錦、羅瓊昭著.西部生態經濟建設[M]民族出版社.2001.P85.

[5]轉引自汪暉.再問“什么的平等”？.文化縱橫[J].2011.12.