政府購買公共服務的問題及對策研究

摘要：近些年來，政府對加快轉變政府職能、改善公共服務等方面的工作越來越重視，明確要求政府在公共服務等領域注入更多的社會力量，不斷增加購買服務的力度。作者通過總結工作經驗對政府公共服務的定義進行了歸納界定，并且進一步分析了政府購買公共服務問題，在此基礎上，提出對策和措施，促使了政府購買公共服務的不斷完善，推動了服務型政府的建設。

關鍵詞：政府；購買；公共服務；服務型政府；供給

近些年來，政府對加快轉變政府職能、改善公共服務等方面的工作越來越重視，明確要求政府在公共服務等領域注入更多的社會力量，不斷增加購買服務力度。十八屆三中全會強調，要“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。積極穩妥地推進政府購買公共服務工作，不斷創新及完善服務的提供方式，是我國建設服務型政府的必然要求。

一、 政府購買公共服務的界定

研究政府購買公共服務，必須首先明確政府購買公共服務的含義。不同的專家和學者對這個問題有不同的界定，但是也有許多共識。眾多學者傾向于將“政府購買公共服務”與“公共服務合同外包”等概念同時使用。薩瓦斯認為，其內涵就是政府通過與企業或非營利組織簽訂關于物品與服務的合同，由私營企業和非營利組織來生產公眾所需的服務，政府只負責提供。通過研究，本文認為政府購買公共服務是指政府通過公開招標、定向委托等形式將原本由自身承擔的公共服務轉交給社會組織、企事業單位履行，以提高公共服務供給質量的運作過程。

二、政府購買公共服務存在的問題

一些地方根據實際情況，在社區服務、教育、醫療救助、技能培訓等許多領域，政府購買公共服務方面進行了積極的、漸進式的探索，取得了良好的社會效益。雖然各地對政府購買服務進行了實踐，其中存在很多問題，需要進一步深入研究。

一是政府的認識不足，公共服務的供給主體單一。長期以來，政府一直強調以經濟建設為中心，相應的把大量資源投入其中，公共服務方面的投入較少。此外，我國社會生活中的公共服務大多數是由政府提供的，造成公共服務供給的主體單一，供給能力不足。有些政府部門擔心改革會減少本部門的利益，對其職責不清晰，對公共服務的范圍和購買方式尚未做出明晰界定。

二是政府購買公共服務的制度不健全。政府購買制度缺乏相應的法律作保障。自從我國引進政府購買制度以來，我國政府相應出臺了相關政策性的一些指導文件，雖然這些相關的政策具有一定的創新性，但是在具體相關領域內還是不具有普遍性，得不到廣泛的應用。各地對項目選擇的標準和條件都不統一，都還存在著一定的隨意性，效率低，缺乏完善的項目選擇機制。相關的購買合同不具有規范性，且購買的方式選擇標準不統一、相關評估環節不盡善盡美。同時，政府的購買合同缺乏統一規范，格式簡單，甚至有些地區根本沒有相關的合同。

三是政府購買服務的監管制度不完善。雖然政府作為投資者，是向社會購買公共服務的，但是政府的責任依舊是存在的，政府作為服務的倡導者，有責任對服務項目進行監管并對完成后的項目進行綜合性的績效評價。目前，實踐中缺乏一個專門機構對公共服務的質量和效果進行科學系統的監管與評估。在監管不規范和制度不健全的情況下，容易滋生腐敗現象，造成公共財政資金的浪費。

四是非政府組織發育不成熟，承接能力不足。政府購買服務無疑將為社會組織成長帶來巨大機遇。現有的非政府組織發展緩慢，在制度上不具有合法性，規模偏小，獨立性不足，能力偏弱，無法自主有效地為社區居民提供多樣化、高品質的公共服務。

三、改進政府購買公共服務的對策

（一）強化責任意識，加強政府的供給能力

一是強化責任意識。雖然是政府購買服務，但這并不意味著政府將責任已經轉移給了相關的服務方，提供公共服務的仍舊是政府的公共部門。政府作為出資者，應站在公共利益角度，明晰服務項目的要求、期限及效果，對合同進行全程監控，認真梳理可委托社會組織承接事項，明確服務標準，加強項目管理，防止低效率和欺詐行為，切實把向全社會提供優質的公共服務作為政府的重要責任之一。二是增強公共服務的供給能力，建設服務型政府，實現“小政府大社會”的轉變。要充分認識政府購買服務工作的重要意義，將該項工作列入各部門工作議事日程。要理順政府與社會的職能關系，將部分職能轉讓給社會，政府負責“掌舵”，而不是“劃槳”。

（二）完善政府購買公共服務的法律法規

想要推進政府購買公共服務，就需要先改變政府公共服務的現狀，打破無法可依的固有局面，制定可行可依的法律法規或同類的規范性文件，使政府購買公共服務步入法制化、規范化的合理軌道。在實際操作過程中，為實現將政府公共服務納入其中，可以使用修訂《政府采購法》的辦法，根據公共服務的性質判斷哪些是適于政府購買的服務，確定購買的程序、監督的機制及績效評估、糾紛解決的機制等；積極發展以競爭性購買為主的多元化公共服務購買模式。政府應對公共服務職能進行詳細系統的梳理，明確可轉移的公共服務領域范圍，建立可隨時更新的動態的“政府轉移公共服務目錄”、“政府購買公共服務項目庫”和“承接政府公共服務職能轉移社會組織庫”。按照公開、公平、公正原則，及時向社會公布購買的服務項目、內容及對承接主體的要求等信息。規范政府購買服務招投標，暢通信息發布渠道，強化懲處問責機制，不斷推動購買程序規范化。

（三）加強監督評估，完善政府購買服務的制度保障

第一，建立完善的監督管理機制，要發展由獨立的第三方監督機構、社會公眾和媒體的監督、專家監督所構成的多元化的外部監督機制。在內部監督方面，擬定將購買服務納入政府采購的具體條件及與部門的預算管理等制度相銜接的問題，以確保政府購買服務資金的制度化安排和規范化運行。同時，需要訂立與政府購買服務相關的財政辦法和財務管理辦法，細化和完善與政府采購相關的規定。

第二，要建立健全相關評估機制，綜合考評政府購買服務項目的數量、質量和資金使用情況等，促進公共資源的有效利用。2012年2月上海市頒布的《社區公益服務項目績效評估導則》對上海市公益服務類的社會組織在社區運作的公益服務項目進行了綜合的績效評估，充分發揮了社區公益服務項目資助機構與第三方評估機構的作用。

（四）創新管理制度，扶持非政府組織發展

要積極轉變觀念，重視非政府組織在社會管理中的作用，降低非政府組織注冊門檻，在財政、稅收方面為其提供更多的優惠政策，加大對非政府組織的資金支持。引入多元主體，鼓勵社會資本進入競爭性公共服務生產領域，拓寬非政府組織參與公共事務管理的有效途徑。同時，要大力開展對非政府組織專職工作人員的教育培訓，提高其工作的能力。

政府購買公共服務是政府正在進行的職能轉變的一項具體操作，在政府購買公共服務中有很多問題有待解決，要從政府理念、政府購買的法律法規、健全監管體系、加強評估及非政府組織的發展等方面進行積極的探索，促使政府購買公共服務不斷完善，推動服務型政府的建設。

參考文獻：

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（作者單位：上海理工大學管理學院）