我國國防預算監督問題研究

摘要：中國國防預算的增長自有其合理性，增長的預算要求對預算的監督也應進一步提高。文章根據委托-代理理論和博弈論等相關理論針對我國國防預算監督存在的問題進行闡述與分析并提出相應對策。

關鍵詞：國防；預算；監督

國防對于一個國家生存與發展的重要性不言而喻，一個國家國防能力的強弱直接影響著該國的經濟、政治地位與國際影響力。國防預算則直接制約著一國國防費用的規模與其占國民經濟的比例，直接影響一國的國防實力。我國經濟的快速發展為我國國防預算提供了更加充裕的資金基礎，也使得我國的國防實力進一步提升。然而盡管國防預算資金逐年增加，但其占GDP的比例增長卻微乎其微，相比而言國防預算資金仍舊是有限甚至緊張，這就對國防預算的制定與執行提出了挑戰與更高的要求。

目前國家對于國防的資金投入越來越大，國防預算連年增加。2012年中國國防費預算總額6702.74億元人民幣，比2011年增加11.2%，實際支出為6691.92億元。2013中國年度國防預算總額為7202億元人民幣，較2012年提升10.7%。合理準確的國防預算可以有效提高國防經費的配置效率，在一定程度上提高國防的質量與強度。增加國防預算的同時，如何使總量巨大的國防預算能夠物盡其用、提高配置效率除了需要完善的國防預算制度，還需要合理有效的監督。然而在實際操作中，我國國防預算在監督方面卻存在著種種不足。

一、我國國防預算存在的問題

（一）公眾與學界對于國防預算監督重視程度低

國防是一種特殊的公共產品，具有“強制性”，在一定程度上涉及國家眾多的機密與技術，因此國防的性質決定了國防預算不可能完全的公開與透明。因此盡管國防在保障人民的生命財產安全上具有重大的意義，但是在實際的生活中，國防相較于其他的公共服務或產品卻又與公眾保持了一定的距離。正是由于這種特殊的性質，使得公眾對于國防的理解與關注都不甚深刻更難提及對國家國防預算的監督問題。

另外，學界對于國防預算監督研究也非常有限。在中國知網輸入關鍵詞“國防預算與監督”，僅僅搜到了7篇文章，真正完全與國防與預算完全切合的僅僅只有3篇文章。在中國知網輸入關鍵詞“預算與監督”則搜索到了11354篇文章。這個數據并不能代表中國在國防預算監督方面的研究水平與研究現狀，但由此對比可以清楚地了解到盡管我國在預算監督方面有較為成熟的制度與理論支撐，但是在國防預算監督方面的研究卻亟待加強，并且學者與公眾能夠獲得的關于國防預算方面的學術信息非常有限。必須承認的是，國防預算監督因為涉及較多的軍事秘密而監督困難，但是并不能因此而放棄對其監督。

（二）我國國防預算委托-代理關系中最終委托人缺位

國防預算的主體是指由中央政府的相關部門、立法機構、軍方高層及其他層級軍隊的預算主體和社會公眾。國防預算主體之間的關系既是一種法理關系，同樣也是一種契約關系和委托-代理關系，因此具有公共財政中委托-代理關系的一般特征。在委托-代理關系中，由于委托人與代理人所處的環境、地位不同，并且存在著信息不對稱的現象，因而即使雙方在委托代理之初的目標函數一致，在其運行過程中，委托代理的鏈條越長、代理的層次越多，代理人偏離委托人初始目標的可能性就越大。在國防預算的委托-代理關系中，公眾作為本次委托-代理關系的最終委托人僅僅是一個極為“抽象”的存在，盡管人數總量龐大，但是卻不能真實的實現其對代理人——政府及軍隊相關國防預算制定與執行者的有效監督，處于監督主體缺位或虛位的狀態。正是由于這種主體缺位的情況在客觀上極易誘發或造成國防預算制定或執行機構的低效率或腐敗行為。

（三）我國國防預算透明度有待進一步提高

國防預算的制定與支出的透明程度是一個國家國防力量與綜合實力的一個重要指標，尤其是對于一些面臨安全形勢復雜、外部條件環境動蕩、軍事實力較弱的國家降低國防預算的透明度也是維護自身安全利益的重要手段。

隨著我國民主化與法制化進程的深入，公開與透明成為公眾對我國各項工作開展的一項重要訴求，國防預算也不例外。盡管近幾十年來中國的國防預算從保密狀態到現在的對外透明，由僅公布總額到現在的公布不同部隊的分配數額，由從不參加聯合國聯合國軍費透明制度到主動參加，體現了我國軍事能力的提高與法制化進程的成果，也是對一些發達國家抨擊我國國防預算與支出透明度不夠的有力回擊，但是由于國防性質的特殊性，國防預算的透明度較其他公共服務預算仍舊不高。例如，即使是非涉密的國防預算項目，公眾很難查詢到具體的預算數字，更難實現對此預算執行情況的監督。

（四）公眾對于國防水平估計失真，造成監督意識淡薄

由于國防屬于特殊公共物品的特性，普通民眾很難單獨真正地“消費”國防。另外，由于國防某些需要保密的性質使得公眾對于國防預算也不甚了解，甚至覺得國防預算很神秘。基于以上兩點，加上國防預算中委托-代理關系等產生的信息不對稱，很容易使得公眾對于本國國防實力與國防的安全程度過于樂觀或過于悲觀。“一般的，一個國家的人口越多，國家面積越大，經濟實力越強，遠離戰爭時間越久，則國家的公民對國防安全高估的可能性越大，對國防的需求將低于必要水平，反之則相反。”我國幅員遼闊，人口眾多，經濟隨著各項改革的不斷深入也蓬勃發展，甚至在整個世界經濟都處于低迷的大環境中也具有良好的發展態勢，并且距離戰爭已相當久遠。這種情況，就很容易造成公眾對于國防需求的忽略，也很容易造成公眾對于國防水平的過于樂觀，由此公眾對于國防預算的監督意識非常淡薄。

二、強化我國國防預算監督的建議

（一）細化國防預算科目，強化其管理效率

改革和完善國防預算制度的重要途徑就是對國防預算科目進行科學的、更加精細的分類。科學完善的國防科目分類不僅可以更加直觀地反映出國防預算的配置和支出情況及其各部分之間分配的比例，也是評估國防預算支出情況的有效途徑，更是方便國防預算監督的重要方式。目前我國的國防預算分類方式是采用復式預算的基本方法將國防預算分為了維持性經費、建設性經費和代管經費，根據《中國人民解放軍預算科目的規定》，軍費預算被劃分為13個大類，分別是生活費、公務費、事業費、教育訓練費、裝備購置費、后勤裝備購置維修費、裝備維修管理費、油料費、基本建設費、科學研究費、戰備作戰費、其他經費和軍委預備費。這種分類方式明確規定了各類預算的用途與職能有助于財務核算與監督，但與其他國家相比，我國的預算分類仍舊比較單一，很難規范地監督各項預算的執行情況，項目交叉的情況也使得監督更為困難。

在細化國防預算科目方面我們可以充分的借鑒美國的PPBE系統。在美國PBEE系統下，國防預算科目按照項目的性質來分配項目預算資源。改革后的科目分類應該既能反映出各項國防經費的用途也能反映出國防預算的部門結構，同時預算科目也應該反映出各個兵種的特色。國防預算應該突出國防資金保障的重點，“具體做法可以考慮將海軍、空軍、二炮的專用裝備購置費和裝備維修管理費設置成‘類’級預算科目，‘款’級預算科目按照裝備種類設置，‘項’級預算科目則按照經費開支用途設置”。

（二）實現國防預算專業化、標準化、信息化

專業化是指在國防預算的制定與執行都有固定的分工，從編制預算、審批預算、執行預算都要有專人操作。專業化的分工可以使組織內部在其專業領域內最大限度地使用理性而專業的思考方式并減少其可能的問題與備選方案，從而提高決策的效率。標準化是指在特定的情況下，如何行事才能更加準確快速地排除雜余信息以減少備選方案提高決策效率。信息化是指運用計算機系統提高預算決策的準確率與速度，同時減少人工造成的失誤。在我國實現這“三化”就要成立專門、獨立的國防預算制定、審計、執行與監督機構；進一步梳理既定的政策法規，根據實際需要剝離出國防預算決策的統一方法與路徑，逐步提高標準化程度；適應軍事信息化的浪潮，培養專業的信息化人才并開發相關的軟件與平臺支持國防預算的信息化。

當國防預算逐步實現上述“三化”后，對于國防預算的監督就有了更加明確的監督對象與監督途徑，可以對專門的獨立機構進行預算制定與執行的監督，防止相關單位的互相推諉，采用信息化的手段也使得相關部門與普通公眾對于國防預算的監督成為可能。

（三）理解“透明度”，提高非涉密國防預算的透明度

這里所講的“透明度”并不是完全的“透明”，而是相對的透明。因此在提高我國國防預算透明度所采取的政策制度也應該是采用這種相對透明的理念，這樣才能保證我國國防預算既可以滿足公眾監督的需要，同時又可以較為穩妥地保障我國在國際上的軍事安全。

中國提高非涉密國防預算的透明度不僅有利于相關部門對于國防預算的監督，更是中國對相關勢力責難我國國防費用偏高的有力反擊。國際上，2007年中國正式加入聯合國軍費透明制度，每年向聯合國提交軍費開支狀況并恢復參加聯合國常規武器登記冊，這是中國政府在軍事透明領域的兩項重要決定。在國內，我國的國防預算同樣應該在非涉密軍事領域增加相關預算的透明度，2013年首度公開各集團軍番號、主動披露新防務技術等就是我國軍事透明化的重大舉措。

全國政協委員尹卓少將曾說：“中國的軍事透明理念和美國不一樣。美國的透明是一種威懾；而中國的透明，是向中國公民的透明，是順應現代法治進程之舉。”解放軍四總部聯合印發《厲行節約嚴格經費管理的規定》，對軍隊中經費的執行進行了明確的規定，目的就是使公眾監督國防預算執行成為常態與可能，表明我國提高軍事透明度的力度與決心。在充分理解“透明度”的基礎上，細化相關政策與規定，使國防非涉密預算的制定與執行有據可循、可溯源、可監督。

（四）糾正國民對國防評價的錯誤偏好，提高其預算監督意識

對于國防實力的誤判導致了對我國國防預算監督意識淡薄，因此政府及軍方作為國防預算委托-代理關系中的代理方，有義務糾正公眾這種誤判和錯誤的偏好。另外，在對國防預算監督中，作為監督主體的公眾與預算制定執行主體實際上是一種博弈的關系，公眾或許會因為對國防需求的錯誤估計和為避免過多的為國防納稅而隱藏真實的意愿，預算制定主體則為擁有更大的預算松弛空間而盡量將預算制定得更高。因此為了雙方利益的最大化，即在保障國家安全的基礎上限制公民的稅負比重，避免“囚徒困境”的出現，博弈的雙方都應該采取理性的國防預算范式，公眾也應該為保障自己的利益而加強對預算主體的監督。

從近年來微博反腐的反響足以看出民眾自發的監督力量是強大的，且不論微博及其他民眾參與監督的利弊，這種自下而上的監督倒逼相關部門進行改革的力度不可小覷。然而在國防預算監督中卻缺少這樣的力量。因此相關部門應該運用多種平臺對國防預算監督的必要性與重要性進行宣傳，增進公眾對于國防預算監督的了解與熱情。

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（作者單位：燕山大學文法學院）