我國禁牧政策實施的影響和思考

摘要：自20世紀50年代以來，許多地區針對當地草原生態環境惡化情況而采取了“退耕還林”、“退牧還草”、“劃區輪牧”、“封山禁牧”等一系列保護環境的措施，其中內蒙古自治區開始了對禁牧休牧輪牧制度的嘗試。文章通過分析內蒙古禁牧政策自頒布以來的實施效果和出現的問題，進一步分析該政策對植被恢復及對該地牧民生活的影響，最后分析了國外草原保護的方針策略，借鑒其經驗，針對我國內蒙古草原的問題提出了一些合理化的建議。

關鍵詞：禁牧政策；植被恢復；牧民生活；國外經驗

一、禁牧政策的涵義

禁牧是指對草地施行一年以上的禁止放牧利用，主要是在生態脆弱、水土流失嚴重的草場進行禁牧。為了恢復草原植被、改善草原生態、保護地球環境、促進畜牧業生產方式轉變，人們都會采取禁牧、休牧、輪牧等措施。許多農業發達國家，如美國、澳大利亞，大多是通過禁牧、休牧、輪牧等措施改善了草原退化、沙化的狀況，使草原實現了良性循環的生長模式。從20世紀50年代開始，內蒙古就開始嘗試和探索禁牧、休牧、輪牧制度，現在禁牧政策已經成為內蒙古保護草原的一項重要措施。

二、內蒙古禁牧政策的實施情況

（一）內蒙古天然草原現狀

內蒙古自治區地域遼闊，土地總面積達118.3萬平方公里，2010年普查數據顯示草原面積有11.38億畝，擁有天然草原面積10.87億畝，約占全區草原總面積的95.4%。該區草原產草量由東向西逐漸降低，規律明顯，各類草場平均單產為191～23公斤/畝，載畜能力每個羊單位為7～106畝。

隨著現代化的發展，內蒙古草原受到了極大的沖擊。首先，現代化使得全球氣候變化多端，全球降雨時空不均，廣大的草原受陽光照射和雨水灌溉不均勻，草場的生長受到了影響；其次，人口的較快增長又給畜牧草場造成了放牧的壓力；最后，人們保護草原的意識不夠，政府等財政投入不足，使得草原沙化、鹽漬化嚴重。據21世紀初草原普查結果，草原“三化”面積7.02億畝，占草原總面積的62%。

（二）禁牧政策實施的效果

1. 植被恢復

由于政府的重視及一系列草原保護措施的實行，草原生態得到了明顯的改善。根據2011年調查數據顯示，前三年內蒙古全區草原植被蓋度平均為38%左右，比21世紀初提高了8個百分點，并且這三年草原植被指數的平均數比21世紀初期三年的平均數整體上變好的占33.18%，持平的占52%，變差的占14.76%。從2005年開始，內蒙古自治區展開了草原保護工作，現在該項工作正穩步推進，目前草原的劃定面積為8.4億畝，為以后加強草原保護與建設工作奠定了堅實的基礎。

內蒙古烏蘭察市四子王旗國境線總長104公里，是一個以畜牧業為主、農牧結合的邊境少數民族聚居旗。2004年，全旗的沙化面積達到2576萬畝，約占土地總面積的67.3%。2005年四子王旗發布了在自愿的基礎上簽訂禁牧、草畜平衡責任書，開展農牧戶信息系統錄入等工作的通告并開始發放禁牧補貼。截至2011年，四子王旗有林地面積22.1萬畝，灌木林地748.3萬畝，沙地面積1425萬畝，森林覆蓋率和植被覆蓋度分別由2000年的3.84%和15%提高到21.39%和36%，植被覆蓋度十年間增長了約21個百分點。根據四子王旗官方網站數據，到2010年年底，四子王旗全旗林業用地面積達1586.8萬畝，森林覆蓋率由20世紀末的1.35%提高到現在的21.39%，首次超過了全國20.36%的平均水平。全旗草場植被蓋度由1999年的24%恢復到31%，提高了7個百分點；草群平均高度由12厘米提高到16厘米，提高了33%；牧草品種也由1999年的12種每平方米增加到19種每平方米，增加了58%，草群結構趨于穩定，牧草向多樣化、優質化方向發展，產草量由原來的350～650公斤每公頃，提高到725～1700公斤每公頃。

2. 影響農牧民的生產生活

（1）對農牧民生產方式的影響

全面禁牧政策實施以后，許多牧民都出售了大部分的牲畜，因此牧民的主要經濟基礎和生活來源不再是畜牧業經濟了，放牧的方式也由游牧轉變為小規模的定居圈養。大部分的牧民家里勞動力剩余，于是都開始嘗試著發展養殖業、經商、外出打工等以增加家庭收入或維持生計。此時草場的經營權依然由牧民掌握著，但他們從草場獲得的經濟效益已經由從事畜牧業生產轉變為獲得政府禁牧補貼的形式。

（2）對牧民傳統生活方式的影響

生產方式的改變也引起了農牧民傳統生活方式的改變，具體體現在牧民衣食住行的方方面面。伴隨著牧民由游牧轉變為定居放牧的過程，蒙古人民穿著蒙古袍的越來越少了，蒙古袍逐漸演變為只在那達慕、春節等重大特殊節日上穿著的具有象征意義的民族服飾。全面禁牧政策實施以后，由于很多牧民都外出務工或從事經商，漸漸地都融入了現代城鎮的生活，適應了多元化的現代服飾。實地調查發現，四子王旗穿蒙古袍的人只有極少部分。全面禁牧以后，大量牲畜被賣掉導致牧民的飲食結構和來源也發生了極大的變化。傳統的牛羊肉和奶制食品明顯減少，而糧食、蔬菜等副食在飲食中的比例越來越高。禁牧前，牧民能夠自給自足，并且還能將剩余部分出售，而現在，他們只能從市場或外地牧戶手里購買。

三、禁牧政策實施中的問題

由于全面禁牧在實施方面還不是特別完善，所以實施過程中出現了一系列的問題。

首先，全面禁牧后政府給予了牧民草場補貼、醫療補貼、教育補貼、最低生活補貼、住房補貼等五種優惠補貼，但實際補貼政策落實不到位。在實地采訪中，四子王旗牧民指出他們雖然享受到了禁牧補貼的一些優惠待遇，但草場補貼標準和具體落實過程中還存在著很多問題，牧民反映，相對于原來的自營收益，草場補貼標準過低，并且草場補貼還出現了不能按時發放的情況，這些因素都對牧民的正常生活造成了不利影響。

其次，偷牧移牧引發了許多沖突。牧民們的圈養方式不但成本高，而且更重要的是肉質不好、經濟效益不高，所以牧民都不愿意接受這種圈養的畜牧業經營方式，于是出現了偷牧移牧這樣的畜養方式。所謂“移牧”，顧名思義就是指把牲畜轉移到其他地方放養；而“偷牧”就是指牧民們由于不能夠直接在草原上放牧，就白天偷偷把牲畜趕到山溝盆地里放牧，但是一旦被旗禁牧辦的工作人員發現，他們就會被罰款或被罰牲畜。

最后，禁牧導致的牧民失業問題嚴重并因此引發了很多與政府的矛盾。四子王旗政府在禁牧政策里明確說明了在給牧民發放禁牧補貼和享受各類優惠政策的同時，還將積極引導牧民轉產轉業，安排就業培訓及扶植牧民創業，但是時至現在，許多相關政策措施還是沒能真正落實。在實際調查中我們發現很多牧民由于年齡大、不懂技術、工作辛苦、條件差、收入低等許多原因找不到合適的工作，另外一大部分外出務工的牧民也因為在外難以找到工作都陸續返回家鄉，而且大部分屬于無業游民。以前，牧民們早已習慣了通過出售牲畜、皮毛、乳制品等獲得穩定的收入用于第二年的日常消費，所以開支一直比較均衡。而當一次性有了一大筆錢在手中時，很多牧戶便開始揮霍手中的大筆資金，買房買車，置辦家用物品等，等到這筆錢用完了，他們才意識到已經沒有其他生活來源了。于是，有的牧戶開始倒賣手中所擁有高檔消費品，可是二手的這些東西并不能帶來多少收入。更為艱難的是，牧戶們自幼在草原長大，只會放牧和飼養牲畜，沒有其他手藝，現在不能放牧了，生存技能就沒有了。當政府各項補貼幾乎花完時，他們急了，他們將問題歸咎于政府，認為政府打亂了他們長久以來的收支均衡狀態，現在他們沒有生活來源了，那么政府就要負責。于是，牧民們開始接二連三地上告上訪，這和政府的政策明顯產生了矛盾。

四、國外草原保護的經驗

美國高度重視草原的保護，主要保護的手段是發展人工草地和舍飼養殖業，加大對草原的財政投入和建立一體化的草原管理體系。美國草原科學家們一直將草原資源納入世界性大事件范疇，其研究成果不僅提高了政府及公眾對草原生態系統的重視，而且為政府相關部門決策提供了依據。美國人工草地的培養緩解了天然草地的放牧壓力，幾乎沒有超載現象。此外，聯邦政府每年將其年度財政預算的2%用于自然資源保護。中國在這一方面做得還是不夠，這需要政府加大財政的支持力度。

澳大利亞保護草原的主要措施主要是建立人工草地和進行草地改良，制定適宜載畜量，劃區輪牧和季節休牧。澳大利亞環保的意識比較強，農場主們比較有規劃意識，根據自己草場的產草能力確定合適的飼養規模，并且此規模比最大的理論載畜量會小一些。此外他們會將放牧場分成若干季節牧場，每一個季節牧場內又分成若干輪牧小區，按一定次序逐區放牧輪回利用。類似的，澳大利亞還根據季節的自然規律進行季節休牧。在牧草生長季，只用很小的部分放牧，待牧草停止生長時，再進行輪牧，這樣可以保證草原資源的循環可持續利用。

總體來看，國外在保護草原方面的做法主要是兩個方面，一是加強草場的養護，如培育人工草場，緩解天然草場的畜載壓力，另一方面從控制畜載量著手，實行輪牧、休牧。

五、結論和建議

從我國現在禁牧政策的實施現狀和效果來看，禁牧政策取得了一定的成效，但是還存在著諸多不足。首先，實施強度過大。我國自由放牧的悠久歷史使得很多牧民不能很快適應禁牧以后的生活方式，其實可以效仿國外經驗，先實行輪牧休牧的方案，循序漸進，讓牧民逐步適應，這樣就不會對牧民的生活造成很大的困擾。其次，政府的財政支持力度不夠。雖然禁牧以后政府會對牧民有一定的補貼，但是在實施過程中，很多牧民反應補貼不夠，而且局部地區補貼發放不到位，這方面的投入是必須要加大的，否則會引起禁牧區牧民們的反抗不滿。最后，政府對牧民的禁牧以后的生活安置做得不夠，應該加大對牧民就業、技術指導、創業培訓方面的投入。放牧生活的改變，使很多牧民（主要是年紀較大的牧民）不知所措，不知道該如何參與到現代化生活的工作中去，政府需要加大這方面的指導力度。

參考文獻：

[1]內蒙古自治區人民政府辦公廳.內蒙古草原生態保護補助獎勵機制實施方案[Z].2011.

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[3]張立中.澳大利亞、新西蘭草原畜牧業的發展經驗[J].世界農業，2008（04）.

（作者單位：江南大學商學院）