關于我國農村集體土地流轉問題的幾點思考

摘要：推進農村集體土地流轉是實現土地規模化經營的有效舉措。土地流轉可以以小農經濟的生產方式推動現代農業發展。文章分析了當前我國農村集體土地流轉中存在的問題，在此基礎上提出了加快農村集體土地流轉的幾點建議，供業內同行借鑒參考。

關鍵詞：農村集體；土地流轉；思考探討

實踐證明，要想實現農業現代化生產，必須走農村土地規模經營的路子。特別是在目前土地承包關系保持穩定的基礎上，土地無法實現買賣式兼并，只能通過科學化、規模化、規范化的流轉才能達到相對集中、規模經營，為實現農業現代化打下堅實基礎。本文分析了當前我國農村集體土地流轉存在的問題，提出了加快農村集體土地流轉的幾點建議，以期促進農村集體土地流轉工作取得實效。

一、我國農村集體土地流轉存在的問題

（一）歷史遺留問題

一方面，實現農村土地責任制后，到戶的田塊比較分散，無法實現規模經營。首先，對承包土地人來說，需要與不同的農戶進行協商，在多數農戶同意租出的情況下，個別農戶不論條件如何優惠就是不租，導致承租人無法有效流轉到整片的土地，這在很大程度上增加了土地流轉的成本。其次，農民在土地流轉的觀念上存在著一定障礙，對土地過分依賴，不能夠從根本上認識土地流轉，也不愿意交出土地承包經營權。農民把農村承包土地作為自己的生活保障，不敢參與土地流轉。最后，承租人擔心農村土地政策不穩，懼怕投入后出現大風險，不敢進行大規模的土地開發。

（二）流轉行為不規范

當前，個別農戶把土地流轉作為個人行為，沒有向村委提出申請并進行備案登記，也沒有向政府職能部門申請土地承包合同備案，變更經營權證，土地流轉的隨意性大。有的農戶在進行土地流轉時，只是口頭約定，沒有簽訂書面協議，有的即使簽訂了書面協議也存在內容簡單、條款不明、形式不規范等問題。當出現糾紛時，雙方當事人利益都得不到有效保障。

（三）擅自改變農地用途

隨著近年來我國城鎮化的快速推進，土地流轉中也出現了諸多擅自改變土地用途的現象。我國相關法律明確規定，禁止改變流轉土地用途。而在現實中，一些農民將承包的土地用于種樹、養魚等；有的承包戶將承包的荒地用于取土、采石等；有的農業開發企業打著開發生態山莊的幌子，建設飯店旅館、景點設施，致使出現了嚴重的水土流失，給土地造成了永久的損害；有的地方政府采取集體土地“以租代征”的辦法，使耕地資源遭到嚴重破壞，糧食安全受到嚴重威脅。

（四）法律體系不完善

目前我國農村土地產權關系混亂，承包土地主體不明確，土地的各種權益比較模糊。土地承包權的性質多以政策進行界定，沒有上升到法律高度，承包土地不能完全受到法律保護。再加上土地流轉的實施細則還不夠完善，土地流轉雙方的權利義務、利益補償等也沒有進一步完善。同時，農村的社會保障體系也有待完善，部分農戶不愿意輕易離開土地，不愿意將土地長期出租，擔心一旦流轉出去就失去承包權。這些都造成了土地流傳效率的低下。

（五）土地流轉糾紛處理難度大

當前，我國農村的耕地保護管理由國土部門負責，土地承包經營流轉由政府部門負責，國土部門并不清楚土地流轉的用途，致使土地用途監管、耕地保護存在空白。當土地流轉缺乏比較嚴格的監管時，就不能有效處理土地流轉糾紛，從而影響農村的社會和諧穩定。有的地區因農村土地流轉糾紛處理困難，引發群體性事件，給農民和承租人都帶來了諸多麻煩。

二、加快農村集體土地流轉的幾點建議

（一）全力保護耕地資源，實現土地集約經營

要實行最嚴格的耕地保護制度，全面加強土地利用規劃管理，通過劃定永久基本農田，進一步建立起保護補償機制。要實行嚴格的節約用地制度，切實界定公益性和經營性建設用地，努力規范政府土地違法行為，充分挖掘城鎮建設用地的現有潛力，全面盤活存量土地，不斷提高土地的利用率。要制訂科學嚴密的土地流轉規劃，對流轉目標、流轉規模、流轉價格、流轉主體等進行明確，真正用科學的規劃引導流轉，提高土地流轉質量。

（二）盡快加強土地立法，保護農民土地權益

要切實明確土地的產權主體，使村集體是農村集體土地產權主體的觀念深入人心。要不斷完善土地承包經營權權能，保障農民的自主轉讓權，賦予其承包經營權，引導其將農村土地作為抵押物進行經營。要對當前的土地征用制度進行改革，進一步嚴格限定土地征用范圍，努力打破國有土地對建設用地的供應壟斷。要不斷完善土地租用制度，規范租用土地的條件、用途、期限等。通過農村土地的合理租用，遏制“以租代征”的現象，有力打擊非法出租土地行為。

（三）建立健全流轉市場，搭建土地流轉平臺

要進一步建立健全土地流轉機制，確保流轉形式多樣、實施程序合法、流轉合同規范；要完善土地流轉中介組織，在縣鄉村建立起土地流轉服務中心，利用土地流轉信息平臺，實現土地流轉的動態管理；要建立地價評估機制，制定科學合理的農村土地估價指標體系；要建立規范的土地交易機構，確保土地流轉過程更加科學、規范、有序。

（四）持續強化管理服務，促進土地流轉規范化

要強化政府服務責任，不斷規范土地流轉管理，加強對土地流轉后經營能力等方面的審核把關。要善于妥善處理土地流轉糾紛，形成市場引導流轉、流轉促進發展的良好土地流轉局面。要加強土地流轉用途監管，確保土地流轉后的農田用于發展現代農業，防止改變土地用途，對土地流轉中出現的違法違規行為進行嚴厲查處。要進一步創新土地流轉模式，突出本地資源特色，科學合理進行布局，確保特色產業與土地流轉相互融合，使流轉后的土地變成基地，特色產業更加集聚。要通過土地流轉，使農村形成“一村一品”的產業發展格局，確保農村經濟發展全面進步。

（五）不斷完善配套措施，保障流轉健康發展

要不斷加大宣傳工作力度，使廣大農民認識到土地流轉在增加群眾收入、發展農村經濟方面的重要性和必要性，增強他們參與土地流轉的積極性和主動性。要健全農村社會保障體系，使農民享有社會養老保險、最低生活保障等，弱化土地在農民心中的作用，解決好農民離開土地后的就業、居住等問題，不斷增強農民的安全感和適應風險的能力素質，消除農民流轉土地的后顧之憂，創造有利于土地流轉的內在環境。

三、結語

筆者認為，只要充分認識到當前我國農村集體土地流轉存在的流轉行為不夠規范、擅自改變農地用途、法律體系不夠完善、土地流轉糾紛處理難等問題，全力保護耕地資源，建立健全流轉市場，保護農民土地權益，就一定能夠促進土地的流轉規范和健康發展。

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（作者單位：河南省信陽市平橋區農村能源環境保護站）