我國城鄉一體化社會保障體系改革研究

摘要：黨的十八屆三中全會把實現社會保障全民覆蓋作為全面建成小康社會的新目標，然而城鄉社會保障體系改革在取得巨大成就的同時存在許多體制性、制度性問題，面臨新型城鎮化、戶籍制度的存在、老齡化等巨大挑戰。文章對完善我國城鄉一體化社會保障體系的建議是加強對農村社會保障制度改革，整合城鄉社會保障制度；著力推進城鄉社會保障制度統一立法，加大農村社會保障基金投入，縮小城鄉社會保障待遇。

關鍵詞：城鄉一體化；新型城鎮化；社會保障體系改革

構建城鄉一體化社會保障體系不僅是實現和諧社會的基礎，而且是統籌城鄉發展的題中之意。改革開放36年來，我國的社會保障建設取得巨大成就，但是在城鄉一體化社會保障體系建設過程中存在許多體制性、制度性問題。本文針對我國城鄉社會保障體系二元分割的現狀及存在的問題，具體分析了其產生的原因并提出相應對策和建議。

一、城鄉一體化社會保障體系改革的現狀

社會保障包括養老、醫療、失業、生育、工傷，它是制度體系建設的重要組成部分。社會保障不僅是個經濟問題，更是一個復雜的社會問題。社會保障作為政府解決弱勢群體收入保障的一種制度安排，在當今已呈現城鄉統一和全民保障的趨勢，但在城鄉居民所面臨的風險來源、性質、化解手段、運行機制等社會保障制度等諸多方面還存在根本性的差異。

（一）社會保障體系改革取得的成就

在城鄉經濟二元結構的背景下，建立城鄉一體化的社會保障體系絕不是一蹴而就的事情。十八大報告指出，要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展?？梢娚鐣Ｕ象w系的建設必須與城鄉一體化相適應。

黨的十六大以來，我國的社會保障體系建設取得巨大突破，先后建立了城鎮居民基本醫療保險、新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險等重要制度，頒布實施社會保險法，社會保障體系框架基本形成，社會保障覆蓋人群迅速擴大，社會保險工作深入開展，社會保障體系建設取得重大進展。截至2012年底，2566個縣（市、區）開展了新型農村合作醫療工作，新型農村合作醫療參合率為98.1%；全年五項社會保險（不含城鄉居民社會養老保險）基金收入合計28909億元，比上年增長4866億元，增長率為20.2%；基金支出合計22182億元，比上年增長4127億元，增長率為22.9%。

（二）城鄉一體化社會保障體系改革存在的問題

1. 城鄉基本保障制度不完善

受城鄉二元經濟結構的阻礙，我國的社會保障制度呈現城鄉各異的“二元”特征，尤其在農村基本保障制度方面表現的更為明顯。我國的農村社會保障主要包括五保供養制度、家庭贍養、優待撫恤保障、農村養老保險制度、農村新型合作醫療制度、計劃生育獎勵扶助制度、最低生活保障制度、土地保障制度。事實上，農村社會保障以家庭保障、土地保障、農村基本養老保險制度、農村合作醫療制度及農村最低生活保障制度為主，與涵蓋企事業單位職工社會保險和居民社會養老保險、居民基本醫療保險的城鎮社會保障制度相比，農村社會保障制度很不完善。農村社會保障制度還存在許多亟須解決的現實問題：社會保障層次低，覆蓋面窄；社會保障金管理體制不健全；農民參保意識淡薄。

2. 城鄉社會保障待遇差距依然存在

社會保障的范圍通常是由社會保障項目的多少來反映的，保障的范圍越多，社會保障的范圍就越廣，社會保障水平就越高，而農村人口的保障水平遠遠低于城市人口。在項目覆蓋上，我國城鎮早已建立了包括養老、醫療、工傷、生育等社會保險制度，老年人、兒童、殘疾人等社會福利制度，低保、災害救助、社會互助、流動乞討人員救助等社會救助制度，住房公積金、經濟適用房等住房保障制度，基本涵蓋了社會保障的所有項目。而在農村，工傷保險、生育保險、住房保障及不少社會福利項目都很不普遍甚至沒有。以最低生活保障為例，截至2012年6月底，全國平均低保標準城市每人每月311元、農村每人每月159元。從最低生活保障金的標準來看，農村社會保障待遇明顯低于城鎮，如何縮小城鄉社會保障待遇差距是社會保障體系實現城鄉一體化改革的重點。

3. 城鄉社會保障管理體系不健全

社會保障管理體系不健全仍然是城鄉一體化社會保障體系改革中存在的主要問題，主要表現在：一是社會保障基金管理和使用不規范，尤其是在農村低保金的發放和使用方面表現的更為明顯，如農村低保對象確定不科學、低保金發放不合理及低保金管理不善等；二是社會保障機構工作人員的管理問題，包括人員聘用、工作效率、服務態度及專業素養等方面都有待提高和改善。

二、城鄉一體化社會保障體系改革面臨的挑戰

城鄉一體化社會保障體系改革面臨許多挑戰，如城鄉固化的二元經濟結構、新型城鎮化、戶籍制度、人口老齡化。如何克服這些障礙是決定城鄉一體化社會保障體系改革成功的關鍵。

（一）固化的城鄉二元經濟結構

在改革開放前期，我國實行計劃經濟體制，國家控制分配各種資源。具體來講，我國一方面實行工農業產品價格“剪刀差”政策，通過行政命令等手段強制壓低重工業發展成本；另一方面則通過“戶籍制度”等一系列制度手段人為地構建城鄉二元結構制度，將農民最大限度地固定在農業生產領域，不僅使其為城市人口提供糧油食品，還要為工業提供必不可少的原料和資金。這種固化的二元經濟結構不僅造成社會資源分配不公，城鄉居民收入差距拉大，影響社會公平和效率，更為嚴重的是它阻礙了社會保障體系城鄉一體化建設。表1是改革開放以來我國城鄉居民收入變化情況。

（二）新型城鎮化

十八大報告指出新型城鎮化和城鄉一體化是解決“三農”問題的根本途徑，是全面建成小康社會的必由之路。 十六大以來，我國城鎮化發展迅速，2002～2011年我國城鎮化率以平均每年1.35個百分點的速度發展，城鎮人口平均每年增長2096萬人。能否享有同等的社會保障是城鎮化過程中農民最關心的問題。新型城鎮化對轉化為市民的農民社會保障產生以下影響。一是土地保障的喪失。城鎮化進程的加快發展使得農村耕地面積逐漸減少，依靠土地保障的農民他們的社會保障更加不穩定。二是家庭保障功能喪失。城市建設的不斷擴張，威脅到農村家庭小規模經濟的生存，農民收入銳減。三是轉化為市民的部分農民的社會保障沒保障。中國人民大學教授鄭功成說：“城鄉福利差距巨大，工作在城市而保障在農村，由此形成了‘候鳥式’‘鐘擺式’遷徙，加劇城鎮化的難度?！毙滦统擎偦目焖侔l展，對城鄉一體化社會保障體系改革提出了新要求，實現教育、醫療、社保、住房等社會保障待遇一體化是我國社會保障體系改革的方向。

（三）戶籍制度的存在

城鄉分割的戶籍制度是計劃經濟下二元經濟結構的歷史產物。二元戶籍制度的形成不僅標志著戶口成為一種身份的象征，而且也成為享受何等社會保障的依據。城市戶口和農村戶口差異的存在使得城鎮居民的社會保障優于農村居民的社會保障，主要表現在：在教育上，城鎮居民教育環境、教育資源、教育設施普遍比農村居民所享受的標準要高，因此使得城鎮居民的學歷普遍高于農村居民；在就業上，城鎮居民主要從事腦力勞動性質的工作，而農民主要從事體力勞動；在社會福利方面，城鎮居民社會福利待遇高，而農民社會福利沒保障。這種由戶籍制度引起的社會保障“先天不平等”嚴重影響了社會公平。

（四）老齡化

截止2011年底，我國60歲及以上老年人口達1.85億，且每年以近800萬的速度增加，預計到“十二五”期末，全國老年人口將增加4300多萬，達到2.21億，屆時80歲及以上的高齡老人將達到2400萬，65歲以上空巢老人將超過5100萬。人口老齡化對我國社會保障體系改革提出了新要求，尤其在養老保障制度方面，我國現存的城鄉二元養老保障體制改革更需要進一步深化。人口老齡化給社會保障帶來很大壓力：家庭和社會養老負擔加重；養老保險基金開支攀升；養老保險基金管理體系需要轉變。十八屆三中全會做出了研究制定漸進式延遲退休年齡政策，該政策的頒布正是對社會保障改革的一次新嘗試，對于創新我國城鄉一體化社會保障體系改革提供了借鑒。但是，依據我國人口老齡化的態勢，社會保障體系改革的任務仍然非常艱巨。

三、完善我國城鄉一體化社會保障體系的政策建議

建設城鄉統一的社會保障體系是黨和國家一直努力的目標，但是城鄉一體化的社會保障體系構建是項復雜而艱巨的系統工程，絕不是一蹴而就的事情，它需要我們在摸索中創新改革，在改革中更深入的摸索，總之是“頂層設計和摸著石頭過河”。通過以上分析，結合我國特殊的國情，對城鄉一體化社會保障體系改革提出以下政策建議。

（一）加強對農村社會保障制度改革，整合城鄉社會保障制度

農村社會保障一直是城鄉一體化社會保障體系中的薄弱環節，農民的社會保障一直處在我國社會保障的邊緣。提高農民養老保險金、低保金及新型農村合作醫療補助金是對農民社會保障的最高福祉，也是實現城鄉社會保障平等的良好途徑。另外，通過建立城鄉和地區之間的社會保障銜接機制，實現城鄉社會保障的整合，主要有：整合城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度，實現管理資源共享；制定實施城鎮職工基本養老保險關系、基本醫療保險關系轉移接續辦法，以退休人員為重點推動異地就醫結算，允許選擇新型農村養老保險制度的農民工根據自身實際情況進入城鎮職工養老保險制度。

（二）著力推進城鄉社會保障制度統一立法

城鄉一體化的社會保障體系應該具備統一的法律制度。目前，二元的社會保障體系使得城鄉社會保障法律制度不統一，進城務工的農民工在社保、醫保、教育、住房等方面無法享受城鎮待遇。實現城鄉一體化的社會保障體系應該確保城鄉社會保障法律統一。具體做法包括：確立城鄉統一的工傷保險法律制度，通過立法由用人單位按照法律普遍性原則讓進城務工人員全部參加工傷保險；確立統一的失業保障法律制度，由用人單位和農民工本人按法律規定的比例繳納失業保險費用；確立統一的醫療保險法律制度，打破身份等級和城鄉分治的局面。

（三）加大農村社會保障基金投入，縮小城鄉社會保障待遇

目前，城鄉社會保障水平存在較大差距，為了進一步提高農村社保水平，實現城鄉社會保障體系一體化，各級政府部門應加大對農村社會保障金投入，提高農村社會保障待遇。應該建立農村社會保障資金動態調整機制，根據經濟發展水平增加保障資金，使各級財政補助金及時撥付到位；穩步提升農村居民最低生活保障、新農合補助、五保戶和農民養老的待遇標準；加快農村基本公共服務體系建設，了解并研究新農合制度的資金匹配狀況、資金統一運作和個人付費標準等問題，同時較大程度地提升報銷比例和報銷極限。

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（作者單位：西南交通大學公共管理學院）