政府合作整體性治理模式探究

郭恒 周鴻

【內容提要】 區域政府合作和整體性治理在協作與整合理念上的契合使得政府合作整體性治理模式成為區域一體化發展的利器，廣西北部灣經濟區一體化發展進程也不外如是。本文在對廣西北部灣經濟區政府合作歷史沿革和現狀的分析基礎上，發現其不足和原因之所在，進而有針對性地提出，政府合作整體性治理模式是廣西北部灣經濟區長遠可持續發展的有效模式。

【關鍵詞】 政府合作 整體性治理 廣西北部灣經濟區

【基金項目】 本文系廣西哲社十二五規劃項目“廣西北部灣經濟區行政管理體制與機制創新研究”（項目編號：11BZZ011）的研究成果。

【作者簡介】 郭恒，河池學院教師；周鴻，河池學院教授，副院長。

【中圖分類號】 C933 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2014）12-0007-03

一、廣西北部灣經濟區政府合作沿革及現狀

自2006年成立廣西北部灣經濟區以來，區域一體化進程穩步推進，區域發展取得可喜成績。在推進北部灣經濟區快速發展過程中，區域內政府擔當著重要角色，尤其是區域內政府合作推進，協調地區間的利益，平衡發展中的矛盾，加強區域內基礎設施建設、合理布局產業體系、強化區域合作組織制度建設，為實現區域一體化鋪路搭橋，形成了良好的區域發展氛圍。

1. 組織制度建設

2006年3月22日，北部灣經濟區規劃建設委員會正式成立（以下簡稱“管委會”），并設立管委會辦公室（以下簡稱“灣辦”），同時下轄的南寧、北海、欽州、防城港四市也相繼成立灣辦的分屬機構。灣辦主要職能是統籌規劃北部灣經濟區的社會經濟發展，并以此為前提協調各市政府工作。2010年1月24日自治區第十一屆人民代表大會委員會第十三次會議通過《廣西北部灣經濟區條例》（以下簡稱“條例”），2010年3月1日起實施。《條例》共三十條規定，就北部灣經濟區的功能定位、管理體制、產業布局、區域金融服務體系建設、鼓勵發展創新的相關規定等問題進行了制度層面的解答，并提出下放行政審批權限，靈活把握政策的制定和實施，提高行政效率。

2. 公共基礎交通設施建設

長期以來，廣西出省出海通道不夠暢通、與相鄰的粵、湘、黔等地未形成暢通高等級公路通道，海上運輸通道薄弱，西南出海水運通道尚未形成，公路、水路、鐵路、民航等運輸方式銜接效率不高。基于此，近年來廣西在基礎交通設施建設上加大力度，各級地方政府相互配合，尤其是北部灣經濟區內的各市更是積極合作，并已取得一系列可喜成績。公路建設方面，廣西通往云、貴、湘、粵的省際公路已經貫通，且西南出海公路也已建成，尤其是隨著渝湛高速的開通，已形成北部灣港口群連接西南公路網的綜合交通體系。區內“南北欽防”四市高速網絡已構成，形成“1.5小時經濟圈”。鐵路建設方面，廣西北部灣經濟區內城際鐵路網絡得到擴能改造，進一步提升了運輸功能。南防鐵路擴能后，每天運行車次由15對提高到55對，年運輸能力增加1000余萬噸。2013年年底南寧—欽州、欽州—防城港、欽州—北海三條高鐵建成使得北部灣經濟區四市構成一個“同城化”的經濟區。民用航空建設方面，北部灣經濟區內現建有機場2個，4E級南寧吳圩國際機場和4D級北海機場，自南寧出發可抵達國內主要城市以及港澳臺和東南亞國家，2010年客運量約為630余萬人。港口建設方面，北部灣經濟區“南北欽防”四市現有北海鐵山港、防城港、欽州港三大優良海港。目前北部灣港口群可與世界100多個國家和地區的200余個港口通航，近可至東南亞各國，遠可抵歐美非等各大洲。

3. 產業布局

區域一體化需要區域內各地方政府精誠合作，就區域的長遠發展做出統一的統籌規劃，其中合理的區域產業布局就是一個重要方面。《廣西北部灣經濟區發展規劃》就經濟區內的重點產業和重大項目布局以及保稅港區、出口加工區（含出口加工拓展物流保稅功能）、綜合保稅區、物流保稅中心等方面進行了明確，自治區政府也在原確定的八個重點產業園區的基礎上增加了一批重點產業園區。《廣西北部灣經濟區重點產業園區布局規劃》的編制，籌性規劃了北部灣經濟區內的產業布局，推動產業集群化發展、園區集群化發展、園區產業多樣化向專業化的發展。

4. 文化建設

隨著北部灣經濟區的發展，轄區內的人民也樂意于以北部灣經濟區來詮釋自己的所在地，這就是一種文化認同。近年來廣西北部灣經濟區內各市政府都在推動區域內文化認同上作出了不懈的努力，籌建北部灣經濟區規劃建設委員會辦公室、北部灣銀行、北部灣大學、北部灣經濟區專屬網站，在全國乃至全世界大力推介廣西北部灣經濟區，在經濟區內統一協調，加強各市政府的合作，積極合理布局經濟區內的產業體系等，一系列作為在推動北部灣經濟區一體化的同時也在潛移默化中加強了人們對“北部灣經濟區”這一文化符號的認同。

二、存在的問題及原因

1. 政府間合作力度不夠，合作面比較狹窄

雖然經濟區內為推動政府間合作做出了系列的努力，諸如成立北部灣經濟區規劃建設委員會辦公室，并在各市分別設立其分支機構，舉辦周期性的“廣西北部灣發展論壇”，開展一些合作議事性會議活動等，但這些作為在各市各自利益沖突面前總會顯得異常脆弱，這些合作性的作為本身缺乏權威性，其形成的決議或達成的協議更是形成容易，執行落實難。尤其是灣辦，雖是一個相對正式的組織機構，但其組織職能界定模糊，缺乏長期有效的運行機制，在實際工作中更多的是充當一個傳聲筒的作用，任務執行缺乏權威性。在具體合作上面，各地方政府出于對自身利益的維護，常常更多是停留在表面難以深入。此外北部灣經濟區內政府間合作的面比較狹窄，主要停留在基礎設施建設對接、經濟產業布局、區域環境治理等方面，在公共事務管理、區域公共服務產品供給以及文化建設等方面都少有涉及或根本不曾涉及。

2. 缺乏完善的合作機制，合作流于形式

廣西北部灣經濟區內各市政府間的合作在利益協調、溝通交流、約束保障等方面都缺乏完善的合作機制。在利益協調上，北部灣經濟區還沒有一個正式的擁有協調利益權威的組織機構的存在，區域的利益分配主要還依賴于地方政府間的會議協調和廣西自治區政府的行政干預，這些手段都不能長期有效地協調區域內的利益分配問題。在溝通交流上，廣西北部灣經濟區內各地方政府間的溝通交流主要依賴于灣辦的中間作用以及“廣西北部灣發展論壇”這種近似聯誼的會議性溝通，這對作為一個以打造一體化經濟區為目標的區域而言，自然是遠遠不夠的。在約束保障機制構建上，廣西北部灣經濟區內政府間的合作到目前為止還沒有形成有效的約束保障制度，更多是一種非制度化的合作。

3. 重外部合作，內部激勵缺位

目前北部灣經濟區內各地方政府間的合作主要還停留在政府拉動式的合作上，筆者在此稱之為“外部合作”，主要指在上級政府行政指令下以及經濟區一體化行政要求下被動接受的一系列非自主的合作形式。這種合作沒有自主的內在利益訴求為前提，難以實現最大合作效益。真正意義上的合作必須以共同利益訴求為內在激勵，在共同利益的推動下實現的合作才能真正的實現共贏，合作各方才會真正不遺余力地為合作貢獻力量。

4. 全局觀念單薄，難以統籌長遠規劃

廣西北部灣經濟區是一個整體性的概念，區域內各地方政府間的合作應當有厚重的全局觀念，政府作為應從全局出發，以區域長遠利益為出發點，服從大局的統籌規劃。但在實際工作中，尤其是在地方利益與全局利益發生沖突時，基本都是會首先考慮自身的地方利益，如此必然會導致全局利益受損。這類情況在環境治理、資源開采、產業布局等方面不勝枚舉，在當下主體功能區建設大背景下這些情況顯得更為突出。主體功能區建設要求對國土空間進行重新定位，如果發展方向不同致使利益分配不均，沒有把全局發展放在第一位的大局觀念，將很難完成這一統籌全區協調持續發展的宏偉目標。

三、廣西北部灣經濟區政府合作整體性治理模式發展分析

1. 政府合作整體性治理模式的內涵

學界一致認為整體性治理模式是在對新公共管理存在的問題反思的基礎上提出的一種公共管理的新路徑，其主要針對新公共管理所帶來的碎片化、分散化等問題，倡導以協調、整合、整體性運作的手段來解決區域公共管理中存在的轉嫁問題、項目沖突、重復、各自為政、公眾困惑等現實問題。在沒有實現完全意義上區域“小政府、大社會”的當下，區域內地方政府合作是區域公共管理健康運轉的唯一有效途徑，而在以整體治理模式為治理手段則更是區域公共管理的最佳選擇。

政府合作整體性治理模式的內涵在于有效地把整體性治理的思想融入到政府合作的現實作為當中，其著眼于用整體性治理的方式實現政府間的合作和統籌安排政府合作后的作為。在原有的政府行為中本也含有一些樸素的整體性治理思想，希克斯、舒爾茨等曾提出，政府機構之間的合作、協調、整合，不管它被叫作協同性的、整體性的還是整合的或協調的， 所有這些一直都是被政府組織看作是要追求的目標。整體性治理模式在這些基礎上更為系統地提出了跨域組織邊界，重新整合各種資源，以整體性、協同運作的決策方式以及采用先進的數字化信息技術，推進政府內部機構和部門間的整體性運轉，有效實現行政目標。當然，整體性治理還是一個成長中的概念，隨著實踐摸索，它的內涵還將更為豐富和完善。目前整體性治理的主要思想主要在于“重新整合”，這種思想之于政府治理而言，也就意味著政府治理不僅是靠縱向權利體系中的傳統科層官僚體制維持運行，它更需要依賴政府間建立的橫向伙伴合作關系來推動。

2. 廣西北部灣經濟區政府合作治理模式的發展

經濟區成立之初，區域公共管理主導治理機制都依靠自治區政府部門以及經濟區內各市政府主體聯手行政推動而實現。在這種治理機制下，廣西北部灣經濟區政府合作主要采取跨區域高層領導會議、聯席會或溝通會的形式去實現，此合作形式的聯誼性、象征性意義遠大于其解決實際問題的實用性。在這種合作的基礎上，后又成立了相對具有針對性的政府合作的協調組織機構，并由自治區副主席兼任管委會主任，在各市設立其分支機構。但在實際操作中，這些松散的組織機構缺乏行政權威，難以起到該有的作用。歷經幾年的發展，區域政府合作也取得了一定的成績。主要集中體現在一些具體項目的合作上，在此可稱之為“專題項目治理”，它主要針對區域內非單個地方政府所能解決的區域性問題，或需要跨區域操作的項目，需要兩個或兩個以上地方政府合作完成，如區域基礎交通體系建設、跨區域河流治理、區域內同一產業改造等問題。近年來，北部灣經濟區的區域專題項目治理在區域內政府合作的推動下取得了可喜的成績，尤其是在交通體系建設和水域治理上：經濟區內已經實現“1.5小時”經濟圈交通體系；首府城市南寧成功蛻變為“綠色水城”，北海、欽州、防城港三市的近海污染問題也得以遏制和好轉。

3. 整體性治理模式是廣西北部灣經濟區政府合作的現實需要

當前北部灣經濟區政府合作組織形式松散，目標缺乏明確性，治理運行系統混亂，資源不能得到有效整合和利用。而這些正是整體性治理所針對和擅長解決的問題，其關注公共需求、重新整合、網絡式治理的思想和特點正是實現北部灣經濟區政府有效合作所需要的。尤其是在當前主體功能區建設的背景下，整體性治理模式在北部灣經濟區政府合作中得以充分運用的必要性更是日益凸現出來。主體功能區建設要求統籌規劃國土空間，完善提升城鎮功能，形成現代產業體系，促進人口聚集，把握開發時序，提高區域發展質量。廣西北部灣經濟區是國家層面的重點開發區，是全國“兩橫三縱”城市化戰略格局中沿海通道縱軸的南端橋頭堡。其地位的重要性和發展任務的艱巨性都要求，經濟區內政府能夠戮力同心，精誠合作，在最短時間內實現區域資源有效整合，資源的自由流動和有序共享，而這些也都是整體性治理思想所倡導的。因此，在北部灣經濟區主體功能建設中，政府合作整體性治理模式是推動區域一體化發展的不二之選。

責任編輯：周 俊