我國公共住房政策的研究綜述

郭燕芬

[摘 要]住房是重要的民生問題之一，近年來隨著商品房價格飆升，公共住房政策成為社會各界的關注熱點。我國對公共住房政策的研究已經取得了一些成果，但還存在著一些問題。本文從公共住房政策的涵義，現存問題，國外借鑒經驗，發展建議角度對近幾年來公共住房政策的研究進行綜述，并就研究內容進行了簡評和展望。

[關鍵詞]公共住房政策；問題；發展

[中圖分類號]F293.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）20-0074-02

住房是人民發展最基本的物質條件之一，保障人民安居樂業，是經濟發展和社會穩定的重要前提。住房保障是整個社會保障體系的重要環節，世界各國都在充分發展商品房，規范商品房市場秩序的同時對中低收入群體提供公共住房。近年來，由于地價上漲，房地產市場的投機炒作等原因導致我國商品房價格瘋狂飆升，城市中低收入群體只能“望房興嘆”，住房成為他們生活中的一大難題。在這種情況下，社會公眾將目光投向了公共住房政策，希望政府的公共住房政策能夠彌補住房市場調節帶來的弊端，有效保障中低收入群體能夠安居于城市。學者們從不同的角度對公共住房政策進行了研究，本文試圖對近年來的公共住房政策研究進行綜述和簡要評析。

1 公共住房政策的涵義

理清公共住房政策的涵義和演變歷史是進行公共住房政策研究的前提基礎。很多學者對公共住房政策做出了相關界定，如陶雪良、劉洪玉認為公共住房政策是政府通過干預手段對貧困群體實施的傾斜性非盈利住房供給；[1]蘭天認為，公共住房政策是政府通過實施政策，在一定程度和數量上解決居民住房問題[2]；于樹一則從規范的角度對其定義：由政府財政出資開發、收購并管理經營，同時通過減稅、補貼等輔助手段鼓勵非政府力量（公民、企業或社會組織）參與提供房源，出租或出售給中低收入家庭，分別滿足“住有所居”和“居有所屋”兩類基本居住需求[3]；徐珂認為公共住房政策是整個社會保障體系中的重要組成部分，是由政府直接投資建造或由政府以一定方式對建房機構提供補助，由建房機構建設，并以較低價格或租金向中低收入家庭進行出售或出租的住房等相關的政策[4]。從學者們對公共住房政策的界定看，公共住房政策的政策主體是政府，政策對象主要是中低收入群體，政策手段包括出資開發、收購并管理運營，補貼減稅等，政策性質是與商品房相對應的公共性。

2 我國公共住房政策存在的問題研究

與迅速發展的經濟相比，我國城市發展配套的公共保障措施卻相對滯后，住房保障政策也不例外。近年來政府一直致力于通過一系列公共住房政策來緩解日益嚴重的中低收入群體的住房問題，雖然政府的公共住房政策在一定程度上緩解了中低收入群體的住房問題，但還遠沒有達到這項政策的預期目標。從客觀因素分析，與世界發達國家相比，我國經濟發展水平還比較落后，加上人口眾多，城市化進程與工業化進程交叉進行，使我國政府在實施住房政策時面臨比其他國家更大的挑戰。目前對公共住房政策的研究更多的是從主觀因素分析，一方面是我國公共住房政策本身設計存在一些缺陷與不合理之處。劉開瑞等認為目前我國公共住房政策機制設計有些不合理：準入機制設計不當導致真正獲益的群體并不是最需要得到保障的群體；退出機制缺乏導致“只進不出”，加劇了公共住房供給不足問題；監督機制缺位滋生并縱容了公共住房相關的腐敗；公共住房政策設計中財政政策、稅收政策等協同政策的不同步導致公共住房政策后發力不足。[5]陳杰認為公共住房政策涵蓋對象過于狹隘，包含的對象應該不僅僅包括具有本地戶籍的中低收入群體，還要關注外來人口和非戶籍人口。[6]

另一方面是我國公共住房政策在實施過程中存在的一些管理不當等干擾因素，造成我國公共住房政策的最終效果不盡如人意。吳濤認為政府實際承受能力是有限的，但是現實中幾乎所有城市的公共住房體系運作方式都是政府在“包打天下”，政府無論是選地點、土地供應，還是抓工期質量、籌措資金等都自己包攬，造成政府管了很多不該管也很難管理好的事情。[7]

3 我國公共住房政策的國外先進經驗借鑒

其他國家應對城市住房問題的措施對于我國的公共住房政策的完善有重要的借鑒意義，對我國公共住房政策研究中有很大一部分學者是從國外先進經驗出發進行的反思和探討。巴曙松系統介紹了世界其他國家和地區保障性住房的六種模式：英國從大規模建設公屋到公屋私有化的循環、美國從政府主導到私人參與的循環模式、日本從政府興建到政府購買、新加坡以政府為主體的住房保障體系，中國香港政府主導、民間及私人機構共同參與的保障房體系以及巴西以貧民窟改造和住房補貼為主體的政府主導模式。[8]徐珂從另一個角度也總結和歸納了國外公共住房保障體系：一是以住房抵押貸款為重心的多元模式；二是以儲蓄資金貸款為來源的互助模式；三是以政府資金控制為目的的計劃模式；四是以互助合作援助為主要內容的公共住房保障模式；五是以多元有機混合為特點的轉軌模式[9]。李莉、王旭通過對美國公共住房政策的發展歷程和走向的探討，集中體現了美國依靠法案頒布推動公共住房政策由間接調控到直接管理，激勵私人企業投資低價住房建設等。[10]趙光瑞介紹了日本以住房金融公庫、公營住房、公團住房和公社住房為基礎構建的住房建設與住房保障體系，以此為基礎提出了對中國公共住房政策的建議。[11]

4 我國公共住房政策發展建議

無論是對我國公共住房政策發展存在問題的探析，還是對國外先進住房保障政策的學習最終目的都希望我國公共住房政策能夠有效發揮其保障作用，更好地為其需求者提供服務。關于我國公共住房政策發展建議，學者們集中于以下幾個方面進行研究：第一，通過科學驗證分析提出相關建議。高苛等通過引入公共住房占有率和租金補貼率變量，建立了無限期最優經濟增長模型。通過對該模型構建和驗證得出公共住房政策選擇受政府偏好、住房建設成本及市場租金等影響，提出我國住房保障政策應該根據地區實際需求、經濟能力及住宅市場發展狀況因地制宜而選擇。[12]第二，從我國公共住房政策管理機制角度提出發展建議。吳濤就提出采取多種手段擴大房源，創建經濟適用房、廉租房的聯動機制，通過政策銜接創建公共住房的推出機制。第三，從我國公共住房政策本身的設計上提出建議。徐琴通過制度安排與社會空間極化的邏輯關系對當前我國公共住房政策進行透視并提出公共住房政策混合居住模式、城市功能在空間上的適度混合與匹配，在適當的空間尺度上實行居住與就業的平衡等發展建議。[13]第四，對公共住房政策相關配套措施提出發展建議以此促進公共住房政策的順利開展。顧書桂認為劣質土地財政使中國短期內走上了資產增值型公共住宅金融道路，勞動力價值支撐型公共住宅金融才是中國最佳的選擇，必須堅持保障性住房的非商品化原則和城市地租不計入保障性住房成本原則。他認為唯有如此，政府才能真正實現公共住房的保障性作用，又不會因為財力不足導致系統性的經濟和政治危機。[14]佘玉玲在了解世界各國住房保障模式的基礎上，探討了財政收入的有限性、地區發展的不平衡性、中央與地方事權與財權的不統一等影響住房保障財政模式的因素，提出我國住房保障財政政策應該在堅持適度的財政宏觀規模基礎上，積極引導社會資本參與，同時應該完善中央對地方的轉移支付政策，調動地方政府對住房保障財政支出的積極性。[15]

綜上所述，目前我國對于公共住房政策的研究主要集中在以上幾個方面，可以說學者們對公共住房政策相關內容的研究已經比較完善，但是筆者認為在今后關于公共住房政策的研究在研究內容上要做到以下兩方面的側重：首先，公共住房政策的研究應該與目前我國國情有更多的結合。在參考別國經驗的同時要注重檢測別國經驗是否適用于我國，例如新加坡設立的建屋發展局（HDB），它是獨立的非營利機構，直屬于國家發展部，支出全部納入國家財政計劃，它不僅得到政府授權制定公共組屋建設、管理等相關的法規、政策和計劃，還按照市場規律組織實施公共組屋的建設和管理。具體到土地的征購、區域的規劃以及房屋建設，指導物業管理等。這樣的組織在我國很難實現，一方面我國人口眾多，各地區發展不平衡，很難統一規劃；另一方面如果我國有這樣一個全權負責的機構，將需要一個龐大的管理機構，這本身又是一個重大的成本問題。其次，對公共住房政策的研究應該與我國新型城鎮化背景相結合，將公共住房政策不僅僅看作是一個單獨的公共政策，而是將其納入整個中國改革的大背景下，使其改革過程也是中國改革戰略重要構成部分。目前，新型城鎮化成為中國新時期改革的一項重要內容，其核心是提倡人的城鎮化，堅持以人為本的原則，因此，公共住房政策在未來的設計中如何體現以人為本，適應新型城鎮化這一大背景也是一個重要課題。

參考文獻：

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