基于政府行為外部性視角探討行政體制改革

王雄飛

［摘要］本文通過分析與政府失靈相關的政府行為外部性和公共物品供給特點,探討行政體制改革思路。

［關鍵詞］行為外部性；體制改革；政府失靈；職能轉變

［中圖分類號］D035［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2014）21-0052-02

1分析政府失靈的相關要素和機理

市場經濟的特性決定了其自發運行必然會產生自身難以克服的內在缺陷(市場失靈),需要政府出面干預。政府為糾正市場失靈而制定公共政策、行使公共服務職能時,自身行為也會產生新的外部性。

所謂外部性是某一經濟主體對另一經濟主體產生的外部影響。20世紀60年代以來,經濟學家們將市場外部性的理論運用于政治領域和政府行為分析,逐漸形成了政府行為外部性理論。政府行為外部性分兩種：一種是正外部性,指政府供給的公共物品糾正或彌補了市場缺陷,促進了經濟社會發展。一種是負外部性,指政府供給的公共物品產生了負作用(政府失靈),對經濟社會發展造成干擾和阻滯,增加了社會成本。一般來說,這種負作用通常是政府事先沒有預料到的。

政府行為外部性主要發生在公共物品供給過程中。公共物品的自然屬性比較單一,屬于有機會享受到或依賴它的一切生命。如陽光、空氣等。它的產生和消亡是不以任何人的意志為轉移的,更不靠市場機制生產和消費。公共物品的社會屬性比較復雜,主要指國家機器、經濟秩序、社會秩序、民族精神、科學藝術、社會保障、社會基礎設施等。公共物品的生產和維護同樣需要成本,這種成本卻無法從公共物品的使用者身上收回,公共物品生產成本的外部性特征為“搭便車”,即不付費而享受公共物品。所以,公共物品的生產和消費不能靠市場經濟的方式來運作,公共物品的消費也不符合市場經濟規律。從經濟的角度看,由于市場經濟條件下資本追求利潤最大化的特性,不可能通過市場運作為社會供給無利可圖的公共物品,公共物品供給只能由政府承擔。從行政的角度看,政府擁有任何機構和個人所沒有的公共資源和依法對社會經濟活動進行宏觀調控的職能和手段。這種特殊的地位和性質,壟斷了公共物品的供給。而且,公共物品供給的成本與效果一般存在滯后性,現實時間、空間難以評判,這必然導致政府行為缺乏責任、缺乏約束和工作效率低下。

雖然政府是公共物品供給的決策主體和實施主體,但政府及政府官員生活在現實社會中,必然有尋求自身利益的沖動和出于自利目的的各類活動,這決定了政府公共決策的出發點不一定是公共利益,而可能是政府或政府官員自身利益的最大化。也就是說,一方面,政府是代表與實現公共利益的；另一方面,政府或政府官員還有著自己的利益。從政府的職責出發,政府必須根據公共需要而不是某些人或局部利益公平地供給公共物品,優先實現公共利益。但現實生活中當兩種利益碰撞時,作為自利主體的政府,常常從自身利益出發,會重點考慮本屆政府的政績和形象。甚至不惜動用政治壟斷權力、行政強制權力和自由裁量權力,優先投資有利于自身利益的公共物品,不考慮項目在未來時間、空間產生的外部性。由政府及其官員的特殊利益結構所導致的公共物品供給行為的負外部性,往往會造成巨大的損失。

2把握深化行政體制改革的幾個理念

政府行為外部性理論第一次將人們對外部性的認識從經濟領域引向政治領域；使人們注意到不僅市場行為能產生外部性,政府行為也能產生外部性。從研究市場失靈到關注政府失靈,人們對政府和市場作用及其相互關系的認識越來越深刻,為探討行政體制改革提供了理論基礎。

改革的指導思想必須把握。改革開放36年來,我國從一個幾將崩潰的窮國,一躍成為超過日本僅次于美國的世界第二大經濟體。在這一過程中,政府的重要作用不言而喻,但也確實暴露出現行行政管理體制的一些問題。為了更好地適應發展過程中的新情況,應對更加復雜的新問題,需要進一步深化行政管理體制改革。黨的十八屆三中全會決議指出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。”決議講得非常明白,深化行政管理體制改革是我國社會主義制度的自我完善和發展,是以中國特色社會主義理論為指導的,建設更加適應社會主義市場經濟發展的體制。目的是加強和完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能,努力形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。鮮明的中國特色社會主義性質是深化行政體制改革的原則和方向。

改革的思維方式必須轉變。一談到行政體制改革,馬上聯想到“機構改革”,這是典型的“路徑依賴”。機構是職能的載體,如果職能不轉變,光是調整機構,很難達到改革需要解決的根本問題。十八屆三中全會決議強調：轉變政府職能必須“優化政府機構設置、職能配置、工作流程,完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制。嚴格績效管理,突出責任落實,確保權責一致”。也就是說,轉變政府職能是改革的核心與關鍵。目的是促進行政理念和行政方式的轉變,堅持以經濟建設為中心,樹立執政為民的思想,切實把公共物品供給和公共服務放在優先的位置。把政務公開、決策科學、執行順暢、監督有力作為加強政府行政能力、提高行政效率的重要手段。打造生產公共物品,提供公共服務,滿足社會公共需求的行政組織體系和管理制度,讓人民群眾得到實實在在的政府公共服務,享受到改革開放的成果。

改革的內容重點必須明晰。十八屆三中全會決議指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點,核心問題是處理好政府和市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。“著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題”。改革開放以來,我國逐步建立了與市場經濟體制對應的行政管理體制,市場配置資源的基礎性作用不斷得到加強。但仍然存在著一些與經濟發展不相適應的地方,由“無限責任政府”向“有限責任政府”的轉變遠沒有完成。社會主義市場經濟是多元主體公平競爭的經濟,它要求政府必須從那些不該管的事務中退出來。要有所為,有所不為,該管的事管住管好,不該管的要放開。行政體制改革要按照建立有限政府的理念,從全能政府轉變為有限政府,變傳統的單純控制取向為服務取向,不斷消除影響經濟發展的思想障礙和體制障礙,正確處理政府與市場的關系。

3注意深化行政體制改革中的幾個誤區

我國的行政管理體制經過了多輪改革,雖然積累了不少成功的經驗,但也存在這樣那樣的問題。深化行政體制改革既要吸取以往的經驗教訓,又要研究應對今后的發展問題,為確保深化行政體制改革取得更好的成效,需要注意幾個容易被誤導的問題。

深化行政體制改革不是弱化政府職能。轉變政府職能不是要弱化和淡化政府的管理職能,而是指不適應、不符合社會主義市場經濟發展的管理職能要弱化、淡化。相反,那些適應和符合市場經濟發展的管理職能還要強化,以前沒有的要健全,以前弱了的要強起來,一弱、一強同等重要。若認為市場經濟條件下的政府就應當是小政府、弱政府,轉變政府職能就是削弱政府職能,政府少管或不管最好,那是非常片面的認識。經濟基礎決定上層建筑,采取什么樣的政府,政府的大小怎樣,這要由該國的經濟情況、國情特點、社會制度、歷史沿革、傳統文化等多種因素決定。隨著改革開放和社會主義市場經濟的發展,面對充滿生機和活力的經濟市場、風云變幻的國際國內形勢、錯綜復雜的社會矛盾、突如其來的各種困難和風險,政府的作用不是可有可無,而是必須堅強有力。以往改革的教訓也告訴我們,在需要保留、加強的職能得到明顯強化的同時,需要弱化、淡化的職能一定要得到實際的調減,不能只注重增量的擴張,而忽略了存量的壓縮。

深化行政體制改革是一個漸進的過程。深化行政體制改革涉及社會的方方面面,有觀念問題,有實際問題,有思想認識問題,有既得利益問題,有自身動力問題,有組織領導問題,還有經濟、文化、社會、政治、國際等外部掣肘因素,改革是一項錯綜復雜的系統工程,不能奢求一蹴而就。改革越是深化就越會觸動以前深埋的矛盾,改得過快或過猛,有可能會造成社會的不穩定。必須從思想認識入手,加強宣傳教育和輿論引導,使思想觀念首先發生轉變。把改革的力度、發展的速度與社會可承受的程度有機結合起來,積極穩妥、循序漸進地推進行政管理體制改革。使改革的連續性與階段性統一起來,既有長遠的謀劃和長期的準備,也要不等不靠,成熟一步走一步。行政管理體制改革是一項循序漸進,沒有終點的常態化工作,當經濟領域或社會發展方式發生新的變化時,作為上層建筑的政府行政管理體制也必須做出相應調整。

深化行政體制改革不是只為了經濟發展。市場經濟的基本價值觀是追求個人私利最大化和強化價值主體的自我意識。受其影響所滋生的拜金主義、個人利己主義和享樂主義價值觀,對我國原有的價值觀和價值標準產生了劇烈的沖擊。市場經濟是一把“雙刃劍”。當市場經濟的競爭和資源配置優勢與我國政治制度優勢相結合時,會產生巨大的制度效用,創造出經濟發展的“中國奇跡”。當市場經濟的負面效應與我國政治體制的不足相結合時,也會產生巨大的災難。

深化行政體制改革,建立與市場經濟相適應的體制機制,既要發揮市場經濟的競爭優勢和資源配置優勢,又要考慮能夠抑制、控制市場經濟負面效應被放大,把市場經濟這種社會動力機制放置在特色社會主義政治制度的框架之內,用特色社會主義的核心價值觀引導、駕馭市場經濟的走向和動力發揮,逐步確立和完善社會主義的市場經濟體制。

參考文獻：

［1］李郁芳憊外政府行為外部性理論評介［J］本濟學動態,2003(12)．

［2］李郁芳，鄭杰甭壅府行為外部性的形成［J］毖術研究,2004(6)．

［3］彭青林弊變政府職能,提高行政效能［N］焙Ｄ先氈,2014-01-10．

［4］肖俊奇閉府內部規制機器合理化路徑［J］憊鄄煊胨伎,2014(1)．