新農村建設中“兩規(guī)”底圖對比分析研究

孫衛(wèi)星

摘 要：新農村建設的穩(wěn)步推進和健康發(fā)展，必須以科學的規(guī)劃為先導，而科學規(guī)劃必須以內容完整、數(shù)據(jù)準確、現(xiàn)勢性好的現(xiàn)狀圖為底圖。針對現(xiàn)實中的迫切需要，重點闡述了新農村建設中土地利用和村鎮(zhèn)建設兩種最基本規(guī)劃的內容任務和彼此間的聯(lián)系，對比分析了兩種規(guī)劃用底圖在要素構成、精度、比例尺等方面的基本要求。

關鍵詞：土地規(guī)劃；村鎮(zhèn)規(guī)劃；現(xiàn)狀圖

新農村建設的穩(wěn)步推進和規(guī)范健康發(fā)展，必須以科學的規(guī)劃為先導和基礎。以“全面建設小康社會”為總體目標，按照“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的建設要求，堅持科學發(fā)展觀，依據(jù)國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及各地有關新農村建設的政策方針，結合當?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、發(fā)展水平、現(xiàn)狀特點，突出發(fā)展生產，統(tǒng)籌兼顧，分類指導，綜合部署，逐步完善新農村規(guī)劃的有關內容，建立健全覆蓋農村的規(guī)劃體系，科學制訂新農村建設規(guī)劃，已成為當前各級規(guī)劃與管理部門面臨的核心工作之一。

新農村建設規(guī)劃是在現(xiàn)狀圖的基礎上進行的。底圖的內容對于規(guī)劃圖的完備性、對比性具有重要影響。以現(xiàn)狀圖作為規(guī)劃底圖，既可以為各種規(guī)劃內容在圖上轉繪提供控制基礎，又可以清楚地反映出規(guī)劃內容與現(xiàn)狀之間的相互聯(lián)系，能直觀地看出何時、何地將進行何種建設，使規(guī)劃的實施更具可操作性。要測制新農村建設規(guī)劃所用現(xiàn)狀底圖，為科學規(guī)劃提供保障和依據(jù)，首先要分析和理清規(guī)劃的內涵、底圖規(guī)范等問題。本文以新農村建設規(guī)劃體系中的土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃（簡稱“兩規(guī)”）為例，嘗試對這些問題進行綜合論述。

1 兩規(guī)的內涵及聯(lián)系

土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃作為新農村建設規(guī)劃體系的重要組成部分，更應引起廣泛的關注和重視。究其原因，主要有兩方面：一方面，新農村建設離不開土地，使用土地不能沒有土地利用規(guī)劃，因此在新農村建設中，要先行進行土地規(guī)劃；另一方面，通過村鎮(zhèn)規(guī)劃，可以合理制定村鎮(zhèn)布局體系，有效控制農村人均建設用地規(guī)模以更好地節(jié)約、集約用地，完善村鎮(zhèn)基礎設施，積極促進村鎮(zhèn)經濟和其他的建設合理發(fā)展。

1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃

土地規(guī)劃，又稱土地利用規(guī)劃，是對土地資源進行合理組織利用和經營管理的一項綜合性技術經濟措施。按照我國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制又可將土地利用規(guī)劃相應地分為全國、省（自治區(qū)、直轄市）、地區(qū)（地級市）、縣（縣級市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等五級[1]。針對新農村建設的要求和需要，要在做好縣級以上土地利用規(guī)劃的基礎上，進一步加強和做好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是根據(jù)上級土地利用總體規(guī)劃的要求和本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自然社會經濟條件，綜合研究和確定土地利用的目標、發(fā)展方向，統(tǒng)籌安排田、水、路、林、村各類用地，協(xié)調各業(yè)用地矛盾，重點安排好耕地和基本農田、村鎮(zhèn)建設用地、生態(tài)建設和環(huán)境保護用地及其他基礎產業(yè)、基礎設施用地，劃定土地用途區(qū)，合理安排農村土地整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，制定實施規(guī)劃的措施。

依據(jù)規(guī)劃對象的層次和工作深度，通常可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃進一步劃分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用詳細規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用專項規(guī)劃。土地總體規(guī)劃是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內的土地利用在總體上的宏觀控制和戰(zhàn)略安排，具有綜合性、長期性、區(qū)域性和指導性。土地利用詳細規(guī)劃是在總體規(guī)劃的控制和指導下，詳細規(guī)定各類用地的各項控制指標和規(guī)劃管理要求，或直接對某一地段、某一土地單位使用的土地作出具體安排和規(guī)劃設計。土地利用專項規(guī)劃也是在土地總體規(guī)劃的框架控制下，針對土地開發(fā)、利用、整治、保護的某一專門問題或某一產業(yè)部門的土地利用問題而進行的規(guī)劃設計。

1.2 村鎮(zhèn)規(guī)劃

村鎮(zhèn)規(guī)劃，是為確定村鎮(zhèn)性質、規(guī)模和發(fā)展方向，協(xié)調村鎮(zhèn)布局和各項建設而制定的綜合布署和具體安排。由于我國村鎮(zhèn)一般包括村莊（基層村、中心村）和集鎮(zhèn)（一般鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)），因此，在規(guī)劃體系上，村鎮(zhèn)規(guī)劃通常可相應地區(qū)分為村鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃[2]。

村鎮(zhèn)總體規(guī)劃是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)域范圍內村鎮(zhèn)體系及重要建設項目的整體布署，其中村鎮(zhèn)體系規(guī)劃具有“準區(qū)域規(guī)劃”性質。村鎮(zhèn)建設規(guī)劃以村鎮(zhèn)總體規(guī)劃為依據(jù)，確定鎮(zhèn)區(qū)或村莊的性質和發(fā)展方向、預測人口和用地規(guī)模、結構，進行用地布局，合理配置各項基礎設施和主要公共建筑，安排主要建設的時間順序，并具體落實近期建設項目。村鎮(zhèn)建設規(guī)劃是在村鎮(zhèn)總體規(guī)劃的指導下對鎮(zhèn)區(qū)或村莊建設進行的具體安排，分為鎮(zhèn)區(qū)建設規(guī)劃和村莊規(guī)劃。

兩規(guī)之間既有區(qū)別，又有聯(lián)系。一方面，二規(guī)分屬于兩種規(guī)劃體系，在規(guī)劃的指導思想、主體目標、規(guī)劃期限、統(tǒng)計方式、管理機構和模式等方面均存在不一致；另一方面，兩大規(guī)劃的編制都是以國民經濟和社會發(fā)展計劃為依據(jù)，都以土地合理利用布局為核心，規(guī)劃成果都落實在“地”上，用“圖”加以表示，但在用地方式、分類標準、評價系統(tǒng)上又不盡一致。當前新農村建設中兩規(guī)之間脫節(jié)甚至矛盾沖突的現(xiàn)象比較普遍，迫切需要統(tǒng)一認識、使二者互相協(xié)調、有機銜接、彼此制約和互為補充[3，4]。

2 兩規(guī)底圖規(guī)范及要求

為規(guī)范規(guī)劃的編制工作、保證規(guī)劃的科學性和可行性、提高規(guī)劃的質量、相關部門制定發(fā)布了一系列的規(guī)范性文件，其中對兩規(guī)現(xiàn)狀圖的要素構成、成圖比例尺等內容提出了基本要求，現(xiàn)概括如下：

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃底圖規(guī)范及要求

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀底圖，要求既能反映項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀，又能顯示出項目區(qū)地形地貌，以滿足土地利用項目規(guī)劃設計之需要，符合空間直觀性、可量測性、概略一覽性等基本要求。

根據(jù)國土資源部頒發(fā)的《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃制圖規(guī)范》[5]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀圖主要由以下三類要素構成：

（1）基礎地理要素：包括行政界線、政府駐地、高程特征點、等高線與等深線、其他重要地物等。其作用有兩個方面：一是作為專業(yè)要素轉繪的骨架；二是指示專業(yè)要素與地理要素之間的關系。

（2）專題要素：包括土地現(xiàn)狀用途、大型工礦企業(yè)等的范圍和名稱、鄉(xiāng)域及周邊鐵路、高速公路、國省干道、民用機場、重要港口碼頭、重要水利設施等。

（3）整飾要素：主要包括注記、圖名、圖例、比例尺、方位坐標、編圖說明、拼接合圖表等。其作用是使整幅圖要素完備、說明清楚、圖示清晰，讓人一目了然。

目前，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃中一般采用1：10000的土地利用現(xiàn)狀調查圖作為規(guī)劃底圖。事實上，這種比例尺的現(xiàn)狀圖很難準確、清晰、客觀地反映出地塊的實際變化和規(guī)劃情況，達不到按圖審批用地、畫出用地紅線的要求，僅為示意圖，在規(guī)劃的實施中較難操作[6]。因此，有必要重新規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃圖底圖的比例尺大小。

為了能在圖上把實際變更的最小面積清晰地表示出來，在個別地方已經出現(xiàn)了1：1000和1：2000兩種比例尺的工作底圖。與1：2000比例尺的工作底圖相比，1：1000比例尺的圖件雖然圖面更詳細，但同時圖面荷載量也大大提高，而且變更修改也更頻繁。這不僅使測量工作量大大加重，而且也使財力、物力的負擔加重，并影響成圖時間。從目前的實際情況來看，不適宜在我國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣。況且就鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖件編制的要求和作用而言，1：2000比例尺的工作底圖荷載的詳細程度已完全足夠。因此，我們建議以1：2000作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用底圖的首選比例尺。

2.2 村鎮(zhèn)規(guī)劃底圖規(guī)范及要求

為規(guī)范村鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作，建設部于2000年發(fā)布了《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）》[2]，該辦法在種類、要素構成、比例尺等方面定義和規(guī)定了村鎮(zhèn)規(guī)劃現(xiàn)狀圖的內涵以及有關的繪制技術要求。村鎮(zhèn)現(xiàn)狀圖是用圖的形式表示規(guī)劃范圍內村鎮(zhèn)建設的現(xiàn)狀，分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域現(xiàn)狀圖、鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀圖、村莊現(xiàn)狀圖等三種基本類型：

（1）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域現(xiàn)狀圖：主要包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域行政轄區(qū)內農業(yè)、水利設施、工礦生產基地、倉儲、河湖水系、綠化等土地利用和分布情況；行政區(qū)劃，各居民點的位置及其用地范圍和人口規(guī)模；道路交通組織、給排水、電力電訊等基礎設施的管線、走向，以及客貨車站、碼頭、水源、水廠、變電所、郵政所等的位置；主要公共建筑的位置、規(guī)模及其服務范圍；防洪設施、環(huán)保設施的現(xiàn)狀情況；以及其他需要在現(xiàn)狀圖表示的內容。

（2）鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀圖：主要包括行政區(qū)和建成區(qū)界線，各類建設用地的規(guī)模和布局；各類建筑的分布和質量分析；道路走向、寬度，對外交通以及客貨站、碼頭等的位置；水廠、給排水系統(tǒng)、水源地位置及保護范圍；電力、電訊及其他基礎設施；主要公共建筑的位置和規(guī)模；固體廢棄物、污水處理設施的位置、占地范圍；其他對建筑規(guī)劃有影響的，需要在圖紙上表示的內容。

（3）村莊現(xiàn)狀圖：可參考鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀圖所應包含的內容，適當簡化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)域現(xiàn)狀圖的比例尺一般為1：10000，根據(jù)規(guī)模大小可在1：5000～1：25000之間選擇；鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀圖的比例尺一般為1：2000，根據(jù)規(guī)模大小可在1：1000～1：5000之間選擇；村莊現(xiàn)狀圖的比例尺一般為1：1000，根據(jù)規(guī)模大小可在1：500～1：2000之間選擇。

目前，國家還沒有制定形成統(tǒng)一的規(guī)劃現(xiàn)狀圖精度標準。因此，在測制各種規(guī)劃現(xiàn)狀圖的實踐中，各地要以能滿足當?shù)匦罗r村建設的基本要求為原則，結合實際情況和經濟能力，參考已有相關國家測量技術規(guī)范（如《工程測量規(guī)范》、《城市測量規(guī)范》等），靈活設置和規(guī)定各種比例尺現(xiàn)狀圖的精度指標[7，8]。

3 結束語

土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃是統(tǒng)籌新農村建設發(fā)展的主要藍圖，而現(xiàn)狀圖是編制這張藍圖的底圖。沒有現(xiàn)狀圖作為底圖，規(guī)劃就是無源之水、無本之木。為快速測制形成高質量的規(guī)劃現(xiàn)狀圖，積極發(fā)揮測繪在新農村建設中的保障服務作用，本文嘗試論述了規(guī)劃現(xiàn)狀圖測制的若干問題。當然，這些內容只是初步的和描述性的，旨在拋磚引玉，希望吸引更多的人對相關問題進行更深入的研究和探討。

參考文獻

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