內蒙古自治區開發區現狀分析及發展建議

王薔　邢曉芹

關鍵詞：開發區 現狀 分析 發展建議

摘要：隨著經濟的迅速發展，開發區作為經濟增長點的重要區域，其集聚作用和示范效應具有舉足輕重的作用，開發區的土地集約利用程度直接關系到開發區的可持續發展，本文結合內蒙古自治區實際特點，從開發區的數量結構、用地結構和經濟發展效益等方面進行了現狀分析，總結自治區開發區發展中存在的主要問題和面臨的困境，并提出了相應的發展建議，對進一步引導開發區建立集約、高效的用地模式，夯實開發區作為產業升級、區域發展的推動器和科技創新的w基地具有重要意義。

按照落實科學發展觀和建立資源節約型社會的要求，內蒙古自治區明確提出了要進一步落實最嚴格的節約用地制度，自治區作為振興東北老工業基地的重要組成部分，各類開發區統一配置各類資源、提高資源利用效率，制定并實施產業發展規劃，推進產業聚集，充分發揮了輻射和帶動作用，但隨著經濟的發展，開發區呈現出外延擴張、用地粗放、經濟效益不高等問題，本文根據自治區發改委的開發區摸底上報數據及自治區三輪開發區土地集約節約評價成果，對自治區開發區的現狀進行分析，對開發區持續健康發展提幾點粗淺建議。

一、開發區發展現狀

1.數量結構

依據內蒙古自治區人民政府相關資料，自治區各類開發區（園區）共104個。其中：已納入2006年《中國開發區審核公告目錄》（以下簡稱《目錄》）的43個，包括國務院設立的開發區8個、自治區人民政府批準設立的開發區35個，分別占開發區總數的3.85%、33.65%；未納入《目錄》由自治區及自治區級以下盟行政公署、市人民政府以各種方式設立的各類開發區61個，占開發區總數的58.65%。自治區2011年至2013年新增開發區數量達24個，是1990年至2000年成立開發區數量的2倍。

從盟市開發區數量特征來看，各地區開發區數量分布不均，8個盟市平均每個旗縣都有開發區（園區），特別是鄂爾多斯市，開發區數量約為2個/旗縣。

2.面積情況

自治區各類開發區規劃建設總面積505，257.47公頃，建成區面積157，297.07公頃，規劃建成率30.13%。其中：國家級開發區規劃建設總面積為31，878.06公頃，建成區面積13，642.48公頃，規劃建成率42.80%；省級開發區規劃建設總面積為168，108.68公頃，建成區面積66，852.98公頃，規劃建成率39.77%；其他開發區規劃建設總面積為305，270.73公頃，建成區面積71，740.91公頃，規劃建成率23.50%。從開發區的規劃建設面積與建成區的面積對比來看，自治區各類開發區整體建設水平不高，2006年《中國開發區審核公告目錄》中確定的開發區用地規模要求一般在5～20平方公里，而自治區各類開發區規劃建設面積較大，全自治區有80個開發區規劃面積大于《目錄》的指標要求，部分開發區規劃建設面積遠高出《目錄》用地規模上限8.5倍以E。

3.開發區用地結構分析

從自治區開發區用地結構總體水平來看，工業用地面積為109，774.13公頃，占建成區總面積的百分比為69.790%；房地產用地總面積10，615.60公頃，占建成區總面積的百分比為6175%；公共服務設施用地總面積17，594.89公頃，占建成區總面積的百分比為111.19%，總體用地結構基本符合《工業項目建設用地控制指標》的相關要求。

從各盟市開發區用地結構來看，呼倫貝爾市、赤峰市、烏蘭察布、通遼市、巴彥淖爾及烏海市開發區的工業用地率均在80%以上，而阿拉善盟開發區則工業用地率不足50%。

除滿洲里市和鄂爾多斯市外，各盟市的開發區房地產用地率控制在7%以下，基本符合《工業項目建設用地控制指標》的相關要求及開發區發展需要；而滿洲里市和鄂爾多斯市的開發區房地產用地率分別為12.67%和35.43%，遠高于《工業項目建設用地控制指標》對于工業項目所需行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過工業項目總用地面積的7%的要求。

4.開發區經濟發展指標分析

從自治區各類開發區（園區）經濟發展整體水平來看，開發區（園區）中工業用地面積為110，825.92公頃，工業用地總產值為2，261.29億元，地均工業用地產值2，040.40萬元/公頃；稅收收入為72.95億元，地均工業用地稅收收入65.82萬元/公頃。開發區土地使用率低，人駐企業粗放型經營，未能發揮土地資產的最大效益。

從各盟市開發區（園區）經濟發展水平分析，包頭市的各類開發區（園區）工業用地總產值和開發區稅收收入水平最高，地均工業用地產值和地均工業用地稅收收入分別為16，518.21萬元/公頃、280.45萬元/公頃，是自治區地均工業用地產值、地均工業用地稅收收入的8.20倍和4.26倍。

二、開發區發展中存在的主要問題

1.以各種名義新設園區或擴大已有園區用地規模，規劃圈占土地勢頭開始顯現

截止到2013年底，自治區除依法審批公告的國家級和省級開發區外，各盟市陸續出現各類工業園區、產業園區、經濟園區等，名目種種，數量繁多。2006年《目錄》外新增各類開發區61個，增幅達141.68%，規劃建設面積新增305，270.73公頃，增幅達152.65%，而各開發區實際建成區面積僅占規劃建設用地面積31.13%，建設用地需求量預測超前。

2.部分開發區存在主導特征不明顯，結構趨勢與開發區功能定位不一致現象

總體來看，自治區各類開發區（園區）的發展與設立之初的功能定位相符，但有部分設立較早的開發區現狀特征已呈現與開發區功能定位偏離的現象，例如：呼和浩特如意開發區已成為城市CBD的重要組成部分，原有開發區的發展定位已不適應經濟、城市的發展，因此需要根據土地利用總體規劃和城市規劃，進行開發區空間布局的調整，以提升主導產業發展水平。

3.開發區土地低效利用，工業用地產出率不高

根據國土資源部2012年對開發區土地集約利用評價的分析可以看出，西部地區的平均工業用地產出強度為8，529.99萬元/公頃，而自治區各類開發區的平均工業用地產出強度僅為2，040.39萬元/公頃，是西部地區工業用地產出強度的23.92%，入園企業粗放經營，工業發展水平還有待提升。

三、相應的發展建議

1.支持各類產業集約化發展，合理確定開發區規模

嚴格依據土地利用總體規劃和城市總體規劃進行開發建設，合理確定各類開發區（園區）未來發展建設用地的空間，根據不同主導產業類型開發區的功能定位和發展方向，科學規劃開發區及周邊區域土地資源，合理確定產業園區及配套設施的布局和建設規模，優化用地結構，高效益開發利用土地。

2.加強用地結構控制，凸顯產業用地主導特征

立足產業集聚區功能定位，在有限土地資源利用上，注重提高質量和效益轉變，嚴格控制房地產開發，開發區用地不以產業為主的，應適時進行區位調整或予以撤銷、核減面積。

3.工業用地應向各級工業園區集中，促進產業合理布局和規模集聚

科學規劃開發區工業用地布局，促進工業用地集中集聚，制訂適合不同區域、不同類型園區、不同工業行業等的集約節約土地利用標準，有效引導行業或企業的產業改造、技術進步，推進產業升級。

針對不同發展階段的開發區也要進行用地管控，對于起步階段的開發區，考核各項土地、經濟指標，發展速度較慢且開發區規劃用地規模較大的開發區則需考慮整合到相鄰經濟發展迅速的同類型開發區中，實現橫向耦合、縱向閉合和區域整合，增強綜合競爭實力，實現土地資源的優化配置和合理利用。處于成熟期的開發區，繼續保持既有的土地利用模式，不斷挖掘內部潛力，注重產業結構、土地使用數量、空間布局的調整，逐步淘汰占地多、用地少、效益差的項目，把土地調整供應給用地省、效益好的項目，完善產業鏈條，充分挖掘土地潛力，讓有限的土地發揮最大的效益，實現開發區的工業集聚、產業規模化模式。

4.完善集約利用評價考核體系，加快建立健全退出機制

逐步完善土地集約利用動態評價體系，擴大評價成果應用范圍。以國土資源部開展2014年開發區集約利用評價為契機，合理確定開發區的“主區”和“發展方向區”，積極進行開發區集約利用評價成果更新，適時表彰節約集約模范開發區，加大先進典型宣傳力度。對土地利用效率低、發展狀況差的開發區予以通報整改，引導開發區合理珍惜利用土地資源，促進開發區長遠、健康發展。