培育新型職業農民:美國經驗及對中國的思考

萬蕾 劉小舟

摘要：梳理了美國通過《莫里爾贈地學院法案》等系列立法保障農業后繼有人的做法，闡述了美國2013年農業法案支持新農場和農場主(beginning farmers and ranchers)培養的政策措施。對國內新型職業農民培育提出建議：堅持政府主導地位，加快新型職業農民培育立法，走培育和吸引相結合的道路，強化教育培訓在新型職業農民培育中的基礎地位。

關鍵詞：新型職業農民；培育；美國；經驗

中圖分類號：G725文獻標志碼：B論文編號：2013-0876

0引言

隨著工業化與城鎮化速度的加快，大量農村青壯勞動力涌入城市，農村勞動力進入總量過剩和結構性短缺并存的新階段，“關鍵農時缺人手、現代農業缺人才、農業生產缺人力”問題日益突出，亟需培養和穩定現代農業生產經營者隊伍，破解農業勞動力后繼乏人的困局。在此背景下，培育新型職業農民成為剝離農民的身份屬性回歸其職業屬性的有效途徑，未來農業生產經營主體優化發展的方向，確保國家糧食安全和主要農產品有效供給的必然要求。2012年中央一號文件首次提出大力培育新型職業農民，2013年政府工作報告指出：要采取有效措施，穩定農業生產經營隊伍，積極培育新型農民。培育新型職業農民成為社會廣泛關注的焦點和熱點問題[1]。

國內關于新型職業農民培育的全面、系統和深入研究始于2011年，主要專家學者有朱啟臻、王守聰、趙邦宏、吳宏耀等。研究主要集中在新型職業農民的內涵、新型職業農民培育面臨的問題以及新型職業農民培育對策等方面。現有關于國外職業農民培育做法和與啟示的研究中，缺少對某個國家職業農民培育支持政策、扶持措施的深層次研究，特別是對國外支持職業農民培育最新政策的分析還比較薄弱。深入研究和借鑒國外職業農民培養經驗為國內所用，必將豐富和發展國內新型職業農民培育的理論，對于國內目前正深入推進的新型職業農民培育試點工作具有十分重要的指導意義。

1新型職業農民的內涵及培育現狀

新型職業農民是相對于傳統農民、“身份農民”和兼業農民而言的，是一個階段性、發展中的概念[2]。美國人類學家沃爾夫指出：傳統農民主要追求維持生計，他們是身份有別于市民的群體；而職業農民則充分地進入市場，將農業作為產業，并利用一切可能的選擇使報酬極大化[3]。從國內農村基本經營制度和農業生產經營現狀及發展趨勢看，新型職業農民是指以農業為職業、具有較高的素質和一定的專業技能、收入主要來自農業生產和經營的現代農業從業者。主要包括生產經營型（種養專業大戶、家庭農場主、合作社帶頭人）、專業技能型（農業工人、農業雇員等）、社會服務型（農村信息員、農村經紀人、跨區作業農機手、植保員、防疫員等）[4]。目前，國內新型職業農民培育尚處于理論探索和試點實踐階段。2012年8月，農業部在全國31個省（市、區）選擇100個縣開展新型職業農民培育試點。試點工作將用3年的時間培育10萬名新型職業農民。更為重要的，農業部將通過試點探索建立教育培訓、認定管理、政策扶持等互相銜接配套的新型職業農民培育制度體系，全面推動新型職業農民培育工作。試點工作開展以來，各地在組織領導、經費投入、認定管理、扶持政策等方面進行積極探索與實踐。借鑒美國培養職業農民的有益經驗和成熟做法，對國內新型職業農民培育工作取得實效將大有裨益。

2政府立法保障——美國農民職業教育成功經驗

美國是一個高度法制化的國家，一貫重視農民職業教育立法，制定了一系列相關法律、法規和優惠政策，使農民的職業教育在政策的作用下，向政府設計的方向發展。美國農業教育立法可以追溯到 1862 年的《莫里爾贈地學院法案》。該法案規定，聯邦政府根據1860年各州在國會中的議員人數，按照每人3萬英畝的標準撥給各州土地。各州利用出售這些土地的收益開辦農工學院也稱贈地學院，主要講授有關農業和機械技藝方面的知識，培養農業發展所需專門人才[5]。1890年，美國國會通過了第2個《莫里爾法案》，規定聯邦政府每年必須撥款給贈地學院，保證其有充足的運行經費。這2個法案是美國農業和農民教育領域最重要的立法，形成了政府對農業院校的撥款制度，實現了農業和農民教育的法制化和制度和，確保了農業教育長期和穩定發展。

為對不同地域的農業生產進行有針對性的研究，結合各地生產中的具體情況從事科學實驗，更好地服務農業生產，1875年美國第1個農業試驗站在康涅狄格州應運而生，隨后其他州紛紛效仿，建立了12個試驗站。但是，除康涅狄格州外，其余試驗站全部建在農學院內。這些試驗站缺乏資金無法開展農業試驗，于是紛紛求助聯邦政府。美國國會1887年通過了《哈奇法案》。法案規定聯邦政府每年從出售公有土地的收入中向各州提供1.5萬美元，資助各州在贈地學院農學院領導下成立一個“農業試驗站”，進行農業基礎研究和動植物疾病與防治研究[6]。農業試驗站的建立，拉近了農業院校教學和農業科研的關系，為美國的“科教興農”奠定了堅實的基礎。

在贈地學院和農業試驗站建立后不久人們逐漸發現，單靠學校教育和實驗研究，很難將新技術卓有成效地推廣到廣大農民中去，還需建立完備的成人教育培訓和農業推廣服務體系。因此在20世紀初，各種程度不同、內容各異的農民短期培訓班和函授教育蓬勃發展起來。1914年，美國國會通過《史密斯-利費農業推廣法案》，在聯邦政府的資助下，農業部與贈地學院合作，建立負責農業技術推廣組織、實施和管理的農業推廣站[7]。法案的頒布確立了贈地學院在農業推廣中主導地位。通過上述法案美國逐步形成集教學、科研和推廣三位一體合作推廣體系，為農業快速發展做出了重大貢獻。

1917年，美國國會通過《史密斯-休士法案》，規定公立學校必須開展中等農業職業教育，對來自農村的在校生和社會青年開展職業技術培訓。1929年，美國通過了《喬治-里德法案》，要求聯邦政府撥款資助贈地學院的農業教育和家政教育。1934年，美國頒布了《喬治-埃雷爾法案》，規定美國聯邦政府為各州贈地學院撥款1400萬美元。1935年，美國國會通過《班克黑德-瓊斯法案》，規定每年增加100萬美元撥款，用于農業研究，5 年后達到每年500萬美元[8]。1963年，美國國會通過《職業教育法》，鼓勵農村學校舉辦專業性較強的職業技術教育中心，為農村工廠培養技術人員，提高非農業生產人員的能力[9]。

相互聯系又前后照應的數十部法案，極大地強化了政府對農民職業教育的干預。美國農民職業教育在健全的法律保障下，獲得雄厚資金支持，培養了大批職業農民，促進了農業科技進步，為推動農業經濟發展作出了重要貢獻，使美國迅速從落后的農業國發展成全球最大的農產品出口國，為美國經濟社會騰飛奠定了堅實的物質基礎。

3美國2013年農業法草案支持培育新農民和農場主的政策措施

20世紀30年代初，美國遭遇經濟大蕭條，大量農場主瀕臨破產。為挽救危機中的農業，美國政府于1933 年頒布并實施了《農業調整法》，這是美國第1部農業立法，也是美國政府干預農業的開端[10]。此后，為適應經濟發展和社會環境，美國國會每隔5年左后對農業法案進行修訂，形成未來5年美國農業政策的基本框架。1933—2008年，美國政府總共頒布實施了15部農業法案。美國《2008年食品、保護和能源法》本應于2012年9月30日到期。但由于兩黨在食品券項目上的爭議，美國參議院2012年6月21日通過的《2012農業改革、食品和就業法案》未能在眾議院獲得通過，美國國會兩院表決延長2008年農業法案至2013年9月30日。2013年6月10日，美國參議院再次通過了2014—2018財年的《2013年農業改革、食品和就業法案》。2013年7月11日，美國眾議院通過《2013年聯邦農業改革與風險管理法案》。2013年10月底，美國參眾兩院的談判者將恢復工作，就出臺新的農業法案進行談判，在參眾兩院不同版本的法案間達成妥協，并最終形成統一的法案版本提交給總統簽署。

總體來看，美國參議院的《2013年農業改革、食品和就業法案》和美國眾議院的《2013年聯邦農業改革和風險管理法案》分歧主要存在于食品券和農業補貼上，在新農民和農場主培養上的方向都是一致的。按照美國農業部定義，新農民和農場主(beginning farmer and rancher)是指以業主經營人、土地所有者、承租人、收益分成的佃農等身份真正運作和管理農場或牧場，并從作物種植和畜禽養殖中獲得可靠、穩定收入不超過5年的農業生產經營者[11]。美國政府重視新農民和農場主的培育，旨在培養農業生產和經營的接班人，應對農民老齡化趨勢，保障農業在全球繼續保持領先[12]。2013年美國農業法案提出了一系列措施強化新農民和農場主的培養。

3.1強化農民教育和培訓，提升新農民和農場主從業能力

在美國當農民是沒有資格限制的，個人意愿決定是否從事農業生產。根據統計，美國農民中，35~54歲的占53%，35歲以下的占14%，平均年齡超過60周歲，青壯年農民數量短缺，不能滿足未來農業發展的需要。2013年農業法案提出了若干措施，提高新農民和農場主的生產技能、經營管理能力和市場風險控制能力。（1）政府提供資金資助以下領域：改善農業勞動力輸送、確保農村勞動力穩定、開展農業勞動力培訓直到2018年，同時為社會地位低下的農民和農場主提供農業技術推廣與培訓指導服務。（2）加大對贈地學院涉農專業的資助力度，提高新農民的受教育程度。同時，通過提供政府補助等方式鼓勵農場主向學生提供兼職和學徒機會。（3）繼續實施2008年農業法案批準的新農民和農場主發展計劃(Beginning Farmer and Rancher Development Program, BFRDP)。BFRDP計劃旨在為新農民和農場主提供教育、培訓、推廣及指導服務，確保新生代農民的成功。2009—2012年，美國政府共投入7500萬美元實施BFRDP計劃，提升新農民和農場主的生產技能和經營管理能力。2013年美國農業法案規定，2014—2018年間，將提供8500萬美元用于新農民和農場主培訓，并將培訓對象擴展到有意愿從事農業生產的退伍軍人[13]。

3.2改善農村生產生活條件，增加農村和農業對新農民的吸引力

美國農業現代化程度雖然很高，但是部分農村地區住房危房化、道路基礎設施落后、電力供應缺乏、衛生條件差。改善農村基礎設施條件已成為吸引和留住年輕一代扎根農村、在農村創業的重要內容。據統計，2002年以來美國聯邦政府用于改善農村基礎設施的資金達1700億美元。2013年美國農業法案把政府資助與貸款相結合，實施一系列項目計劃改善農村地區用水、建設農村寬帶，解決農村廢棄物和污水處理問題。通過美國農業部的寬帶計劃，由農業部提供資金用于遠離人口密集區域的農村地區寬帶服務所必須的設備與設施的建設、升級改造。2013年美國農業法案授權農業部為農村地區拓展寬帶服務提供贈款和貸款組合。提供競爭性贈款和貸款資金，支持設備和基礎設施的改善，提高農村教育與醫療領域的遠程通信能力。通過政府資助和貸款支持農村地區水資源開發、存儲、處理、凈化以及污水和廢棄物處理和處置，人口少于5500人的農村社區是優先發展的重點。每年向非營利組織提供2500萬美元競爭性資助，援助農村地區公共供水系統建設[13]。

3.3完善農業補貼，讓新農民和農場主得到更多實惠

美國2013年農業法案最重要的改革是調整農業補貼政策。長期以來，美國政府通過各種補貼幫助農民抵御自然風險和市場風險。但是，新農民和農場主獲得補貼的比率和補貼程度較低。2013年美國農業法案進一步調整和完善農業補貼政策，拓展美國農業安全網(safety net)對新農民和農場主的幫扶力度。2013年農業法案保留了2008 年農業法案提出的美國農村能源計劃(Rural Energy for America Program，REAP)和生物質作物援助計劃(Biomass Crop Assistance Program，BCAP)。依據資金額達1.93億美元的生物質作物援助計劃，農民種植多年生生物質作物可獲得最高50%的成本補貼。美國農村能源計劃則簡化了農民和農村企業申請中小型農村能源計劃的程序，該計劃未來5年將投資2.41億美元幫助農民、農場主和農村企業，通過安裝可再生和節能設備降低在能源方面的支出。

3.4增加農業專項貸款，滿足新農民和農場主的資金需求

農業專項貸款是美國農業部農場服務局(Farm Service Agency)為缺乏啟動資金和應急資金并且無法從商業信貸機構獲得貸款的農民提供的專項信貸，是一種臨時性、過渡性的援助資金。專項貸款雖然不是2013年農業法案的新內容，但是較之從前，貸款規模和力度有了進一步加強。眾議院通過的農業法案提出，農業專項貸款包括農場所有權、農業生產經營的直接貸款和擔保貸款。農民只要實際從事農業生產經營超過3年且滿足擔保條件，就能獲得最高3萬美元的直接貸款和7萬美元的擔保貸款[10]。參議院通過的農業法案提出繼續實施2008年農業法案中專項貸款方面的措施，設立貸款基金儲備，專門用于新農民和農場主的經營周轉貸款和農場所有權貸款，實施“新農民和農場主個人發展賬戶試點計劃”支持新農民，該計劃授權提供配套資金，支持個人儲蓄，特別用于新農民和農場主的相關農業生產支出[13]。

4對新型職業農民培育的建議

在中國城鎮化加速推進、青壯年農民工市民化、農業勞動力不斷減少和老齡化的趨勢日益明顯的現實情況下，借鑒美國培養新農民和農場主的經驗與做法，加快職業農民培育立法，通過強化教育培訓，從根本上保證農業和農村后繼有人；通過政策支持與項目傾斜，讓年輕、高素質農民留在農村發展現代農業，培育一批高素質、高技能的新型職業農民，必將為推動農業穩步發展、實現農民持續增收、促進“四化同步”奠定堅實的基礎。

4.1堅持政府主導地位，加快職業農民培育立法

農民問題的政治性、農業產業的弱質性、農村人力資源開發的基礎性，從根本上決定了政府在新型職業農民培育中的主導地位。為了保障國家糧食安全和農產品有效供給，必須堅持并體現政府部門在職業農民培育中的主體地位，特別是對從事第一產業農民的教育培訓的職責[14]。美國在為農業后繼者提供法律保障方面有了很好的經驗，目前國內在教育立法方面也有了一定的基礎，2010年、2011年天津市、甘肅省先后出臺了《農民教育培訓條例》。建議盡快出臺全國性或區域性的職業農民培育法律法規，這樣“誰來種地”、“誰來養豬”的問題就有了法律保障，這對于促進三農事業的全面發展具有里程碑的意義[15]。

4.2堅持教育培訓是培育新型職業農民的基礎

新型職業農民的鮮明特征是高素質，培育新型職業農民必須教育培訓先行。（1）開展技能提升培訓，緊密結合重點產業需求，以各類農村實用人才帶頭人、種養大戶、農業企業骨干人員、各類農業生產經營和技能服務人才為重點開展較高層次的專業技能培訓和創業培訓，著力提升他們的職業素質和經營管理能力。（2）大力發展農民職業教育，將45歲以下、具有一定文化基礎和生產經營規模的骨干農民的中等職業教育全面納入免學費和國家助學政策范圍，通過“送教下鄉”教育模式、“農學結合”彈性學制等措施開展符合農民生產實際的非全日制職業教育，加快培養成為具有新型職業農民能力素質要求的現代農業生產經營者。（3）對農業后繼者，要通過支持中高等農業職業院校定向培養農村有志青年，吸引農業院校特別是中高等農業職業院校畢業生回鄉務農創業，為農村應屆初高中畢業生、青壯年農民工和退伍軍人回鄉務農創業提供免費全程培訓等措施，培養愛農、懂農、務農的農業后繼者[16]。

4.3注重培育和吸引相結合，完善配套扶持政策

在農村勞動力長期持續大量轉移的背景下，既要重視對現有留地農民，特別是中青年農民的培育，把具有一定文化基礎和生產經營規模的骨干留地農民培育成具有新型職業農民能力與素質的現代農業生產經營者，更要放眼長遠，通過提高農業生產比較效益，改善農民就業環境等措施，激勵農業生產經營能人愿意留下來，吸引大中專畢業生、優秀農民工、退伍軍人等高素質群體到農村興業創業，讓更多高素質農民成長為職業農民。為把年輕、高素質、有專業背景的農民留在農村，建議在新農村建設中繼續抓好農村基礎設施建設，特別要在農業生產基地、農業產業園區、現代農業示范區建設中優先改善農村生產生活條件。同時，在強農惠農富農政策中，充分兼顧新型職業農民的培育，新增農業補貼向種養大戶、農民專業合作組織和社會化服務組織帶頭人等新型職業農民傾斜。財政支農項目適當對新型職業農民創辦的家庭農場等新型主體給予照顧，讓農民充分享受公共財政提供的社會保障服務。

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