財政分權親貧式支出與減貧的關系研究

劉力華 周虎 侯圣清

摘要：應用22個省份、自治區、直轄市的面板數據，分析財政分權、親貧式支出與減貧的關系。研究得出財政分權不利于減貧，在中國的政治體制環境下，財政分權會導致地方政府為了追求經濟增長而增加基礎建設類生產性投資，相對減少有利于減貧的服務性公共投資，也即親貧式支出。親貧式支出與財政集中結合起來對減貧的作用才能更加明顯，如果財政分權程度高，親貧式支出雖然絕對值增加，但是相對值仍下降，會進一步增加貧富差距，不利于社會公平與減貧。財政分權程度對于親貧式支出減貧的作用存在一個臨界值，財政分權程度小于該值，親貧式支出減貧作用明顯；財政分權程度超過該值，親貧式支出不利于減貧。

關鍵詞：財政分權；親貧式支出；貧困減少

中圖分類號：F328文獻標志碼：A論文編號：2014-0149

0引言

20世紀以來，世界各國普遍出現了財政分權的趨勢，全世界人口超過五百萬的75個轉型經濟中，84%的發展中國家正致力于向地方政府下放部分權力[1]。國內外對于財政分權與經濟后果的研究因此而獲得了極大地關注。Treisman[2]認為在西方民主社會存在如下共識：向自治的政府下放權力會產生許多重要收益。分權改革后，政府更加“貼近民眾”，這使得地方政府猶如競爭性市場上的企業，為爭取選民支持而采取有利于民生和減少貧困的公共政策。世界銀行發現，分權改革有助于提高公眾參與程度、增進公共部門責任感、改善政府治理水平，而這些都是影響貧困的重要因素[3]。Faguet[4]對玻利維亞的研究表明，分權改革后，地方政府顯著地提高了教育、飲用水和衛生、水資源管理、農業等方面的投資，改善了窮人的生活狀況。

但是，Azfar等[5]發現上述結論并不具備普遍性。Bird[6]認為，如果政府間的財政安排沒有提供正確的激勵，政府就不能提供有效的公共服務。原因有政府本身才能的不足、不完全的財政分權和政府對民眾缺乏責任感等等。Bardhan和Mookherjee[7]認為，分權的體制提高了地方政府對本地居民整體福利的責任感，但地方精英可以通過政治影響力、“政治獻金”的方式來換取公共服務的優先權。因此，公共支出可能會更偏向富人，并不利于貧困減少。

無論是規范分析還是經驗研究，已有研究對分權和貧困之間的關系并沒有達成一致性的結論。在不同國家的分權改革實踐中，各國分權改革內容不盡相同、改革的背景也大相徑庭，這造成了不同國家分權改革對貧困影響的機制和作用強度差異。正如喬寶云[8]、傅勇和張晏等[9]指出，一國的財政制度安排勢必會激勵和制約政府的某些財政行為，對政府行為的這種制約會具體表現在政府公共支出的方向、規模以及支出效率上，并最終影響公共支出的經濟結果。中國特殊的政治體制和官員治理模式使得地方政府間存在競爭行為，眾多地方政府都參與了贏得轄區經濟增長的“錦標賽”。雖然“為增長而競爭”不完全是分稅制改革的結果，但分稅制改革后的財政體系加劇了地方政府間競爭的程度。有研究認為，地方政府“為增長而競爭”的行為，確實導致公共支出的安排偏向于生產性支出，如基礎建設[10]，忽視社會服務性支出，及本文所論述的親貧式支出，如基礎義務教育。

1994年中國政府進行了一場影響深遠的財政制度變革——分稅制改革。但是，分稅制改革后所形成的財政制度對中國的貧困產生了怎樣的影響，現有的財政制度安排是否有利于減少貧困，本文在探討財政分權、親貧式支出對貧困作用的基礎上，利用中國省級面板數據，對財政分權、親貧式支出和貧困關系之間的關系進行檢驗。

1財政分權、親貧式支出與減貧關系的理論框架

在早期的研究中，稅收競爭是財政競爭的主要模式。Keen和Marchand[11]首次將公共支出納入財政競爭的分析中來。他們認為，除稅收之外，地方政府還會在基礎設施的層面上展開競爭，開創性地將公共支出納入財政競爭的分析框架中，并指出除稅收競爭外，地方政府還可以在一些影響企業選址的公共支出（如基礎設施）上展開競爭，這導致非合作的地方政府在增進生產(production-enhancing)的公共物品上花費更多，從而相應地減少親貧式支出。Bucovetsky[12]指出，由于公共基礎設施投資能夠帶來規模經濟并吸引要素流入，地方政府之間非合作競爭的納什均衡可能是破壞性的；比Keen和Marchand的研究更進一步，基礎設施的投資不僅在各個地區是過度的，而且，當考慮更多的地區而不僅僅是兩個地區時，投資于基礎設施的地區也多于最優數量。Kappeler和Valila[13]對歐盟十個國家1990—2005年的經驗分析發現，財政分權促進了基礎設施等生產性公共投資，但對公共投資中親貧式支出，如教育、醫療支出、社會福利救濟費等并沒有顯著影響。因此，Kappeler和Valila認為，財政分權會降低具有再分配性質的公共投資占總公共投資的比重。

那么，中國地區間是否存在稅收競爭呢？中國特殊的政治體制和官員治理模式確保了地方政府間的競爭行為。地方政府“為增長而競爭”[14]，官員的晉升“錦標賽”理論等觀點得到了學界普遍認可[15]。錢穎一等[16]認為財政分權將影響政府支出構成，財政競爭使得基礎設施投資的邊際區域價值大于邊際社會價值，從而使基礎設施的支出份額增加，地方公共產品也即親貧式支出減少。傅勇和張晏[9]發現，中國的財政分權對政府的公共支出結構產生了扭曲作用，導致文化教育類支出不足。由于財政分權造成的包括基礎教育、基本醫療、撫恤和社會福利救濟費支出以及農業支出等的親貧式支出減少，將會不利于減貧。

也有學者認為財政分權對減貧有積極影響，對于中國這樣一個曾經財政高度集權的發展中國家而言，公共產品的投資建設賦予地方政府更大的權力，可以增加經濟效率[17]。生產性支出的增加會促進經濟增長，而經濟增長能產生“涓流效應”，自動惠及窮人。同時，經濟高速增長會增加親貧式支出，也有利于減貧。

可見，根據財政分權理論，分權改革確實有助于增強地方政府部門的責任感，提高地方政府的治理水平，改善當地窮人的生活狀況。但是就中國國內實際情況而言，存在由過度財政分權導致的生產性公共投資過多，減少了親貧式支出，不利于減少貧困。根據文獻，研究者并不否認財政支出對地方基礎建設，公共服務提供的貢獻，其一直強調的是過度的財政分權導致親貧式支出相對減少。因此，關鍵在于研究如何把握財政分權的度，以及實施鼓勵親貧式支出制度安排，通過提高親貧式支出的作用，來改善窮人的生活，從而達到減貧的效果。

2計量模型與數據說明

2.1計量模型與指標選取

本研究設計的計量模型首先分別研究財政分權程度、親貧式支出對減貧影響方向和程度，之后再通過引入親貧式支出與財政分權交叉項的方法分析財政分權、親貧式支出聯合對減貧的影響。基于前文理論分析，模型具體形式如式(1)。

PRit=αi+β1FDit+β2FDit*LPPSit+β3 LPPSit+Xφ+uit

…(1)

其中，i和t分別表示省份和年份；樣本數據為22個省份、自治區或直轄市，1986—2008年的省級面板數據。

PRit為i省t年的農村貧困發生率。由于無法從統計年鑒中獲得中國各省份歷年的貧困發生率和給省城市貧困發生率，只能利用可獲取的各省農村貧困發生率數據，世界銀行在2009年發表的《從貧困地區到貧困認全：中國扶貧議程的演進》中表明：即使不包括農民工在內，90%的貧困人口仍然在農村。本文選擇農村貧困發生率測度各省的貧困狀況。

FDit為i省t年的財政支出指標用以度量分權程度，共包括2個指標，且2個指標都剔除了人口因素。兩個指標分別為：FDBC，人均地方預算內支出/人均中央預算內支出；FDTC人均地方預算內外支出/人均中央預算內外支出。

LPPSit為i省t年的人均親貧式支出，Gomanee等[18]將基礎教育、基本醫療、飲用水和公共衛生、農業科研和農村道路等4項公共支出視為親貧式支出。結合中國的具體情境以及數據的可獲得性，同時參考其他學者的研究，本研究將親貧式支出定義為教育支出、醫療支出、撫恤和社會福利救濟費支出以及農業支出4項支出的總和的人均支出。

φ為控制變量，本文控制農村居民人均純收入（KINC，以千元計）、農業產值占總產值的比重(AGRRATE)、非農就業人口比重(EMP)和農村人口比重(POP)等因素。

uit為回歸模型中i省t年的誤差項。

2.2數據說明與分析

本文所使用的數據來源于《新中國五十年統計資料匯編》、《新中國五十五年統計資料匯編》的分省數據、《中國統計年鑒》及各省統計年鑒。樣本數據為22個省份、自治區或直轄市，1986—2008年的省級面板數據。其中，江西省、山東省、江蘇省、上海市、湖北省、天津市、山西省、四川省、重慶市因為數據不完全而不在樣本之中，樣本也沒有包括中國的臺灣、澳門和香港地區。

本研究用各省農村親貧式支出來衡量農村公共物品供給水平。由于在數據上缺乏相應的農村親貧式支出指標，只能假定在某一個時間段內，各省的親貧式支出中農村親貧式支出所占的比重相對穩定。此時，可以用全省的親貧式支出來表征該省的農村親貧式支出，同時為了降低回歸的誤差，對親貧式支出取對數。

對面板數據進行時間序列分析，要求時間序列必須是平穩的，即沒有隨機趨勢或確定趨勢，否則會產生偽回歸問題。運用單位根檢驗，貧困發生率與財政分權是一階單整的，可以進行協整檢驗，二階差分后，貧困發生率與財政分權通過協整檢驗，可以對面板數據進行回歸分析。

3實證分析結果

模型的回歸結果請見表1，其中1、3列與2、4列的區別在于后者含有財政分權與親貧式支出的交叉項。從表1可以看出，財政分權與貧困發生率正向相關，且相關性顯著。再加入財政分權與親貧式支出的交叉項之前，親貧式支出的系數并不顯著。這表明親貧式支出對農村貧困發生率沒有直接影響，即在控制財政分權不變的情況下，親貧式支出的變動并不會導致農村貧困發生率減少。在加入交叉項之后，親貧式支出對貧困減少的邊際效應取決于財政分權。以FDBC為例，當親貧式支出為樣本均值1.119時，親貧式支出對貧困減少的邊際效應應為-0.0023，即親貧支出增加一個單位會降低貧困發生率0.23個百分點。由交叉項系數為正易知財政分權水平存在一個臨界值。當財政分權水平小于該臨界值時，親貧式支出將有利于農村貧困減少；相反，當親貧式支出超過該臨界值時，親貧式支出將不利于農村貧困減少。對FDBC來說，財政分權水平的臨界值為[-B2B1=0.0030.0006=5]。

其他控制變量中，農村居民人均純收入顯著為負，農業產值占總產值的比重，非農就業人口比重影響不顯著，農村人口比重顯著為負效用。在其他條件不變的情況下，農村居民人均純收入的增加無疑會從整體上改善農村居民的生活水平、減少貧困。而農業產值在總產值中的比重的效果則不確定，因為一方面，農業產值占總產值比重的增加意味著農業從新增財富中分配了較多的份額，這將會改善農村人口的生活狀況，有利于農村貧困減少；而另一方面，農業產值在一個地區比重過大，則意味著當地的經濟并不發達，為農村人口提供的就業崗位也相對較少。這顯然不利于貧困的減少，因此這一項的作用并不顯著。非農業人口比重變量不顯著，而非農就業一直被認為是減少農村貧困的一條重要途徑。可能的解釋是，國家和各省在統計非農就業時口徑不一致并且具有一定的隨意性，以湖南省為例，1986年非農就業人口1178萬，1987年334萬，差距相當懸殊。農村人口比重具有顯著性，但是與常識恰好相反，一般認為，農村人口越多，那么貧困人口也就越多。但剔除了人口絕對量的影響之后，貧困發生率和農村人口比重之間可能并不存在正向關系；二是農村人口越多說明低收入人數越多，并不意味著貧困人口會越多。農村貧困人口可能只是農村低收入人群中的一小部分，同時，國家貧困線標準嚴重低估了現實中的貧困狀況[19]。

4結論與分析

通過實證分析，可以看到財政分權對于貧困發生率的影響顯著且為正向，說明在中國財政分權不利于貧困率的減少。可能的原因分析如下：

（1）在中國現實條件下，財政分權能夠促進地方生產性基礎設施建設，進而促進經濟增長。傳統的經濟理論認為，經濟增長能自動地惠澤窮人，但經濟增長只是減貧的必要而非充分條件，經濟增長并不會自動地惠及窮人。經濟增長中用于親貧式的公共支出相對減少，會造成貧富差距的進一步擴大，不利于減貧。萬光華等[20]發現，收入分配不平等是近年來中國GDP高速增長的同時貧困減少速度卻在下降的主要原因。親貧式支出的系數在沒有加入財政分權與親貧式支出交叉項之前對減貧的影響是不顯著的，而在加入了財政分權與親貧式支出交叉項后，親貧式支出對貧困發生率的影響顯著為負。這說明親貧式支出在沒有中央財政相對集中的支撐下對貧困發生率的減少作用不明顯。因為財政分權程度過大，地方財政用于親貧式支出的比例將會減少，親貧式支出絕對值可能增加，但是相對生產性投資的減少，貧困發生率并不會減少，同時會進一步增大貧富差距。

（2）地方政府相對于中央政府而言，稅種小，稅源比較分散，征收困難，這使得地方政府收入來源不穩定，且地方政府為了在轄區經濟快速增長的“錦標競賽”獲勝，貧困及涉及民生的公共政策支出就會偏少，生產性建設性支出偏多。另外，“跑部錢進”爭取中央轉移支付的現象和預算外支出的擴張，也使得親貧式支出比例較小，且增加了當地居民尤其是農民的負擔。

（3）回歸分析顯示親貧式支出和財政分權交叉項的系數為正，說明財政分權程度存在一個臨界值，具有“門檻效應”。當財政分權程度小于該臨界值時，親貧式支出有利于減貧。當財政分權程度大于該臨界值時，親貧式支出不利于減貧。所以對于不同地區，為了增加親貧式支出的減貧作用，應該根據具體的情況制定適宜的財政分權制度。

（4）地方政府在采取涉及民生的政策措施時，缺乏有效的制約監督機制，這種委托—代理問題使得即使地方政府擁有較多的信息能夠促進減貧時，也會因為缺少激勵而導致主觀上的消極減貧。

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