云南農(nóng)村水利投資問題及對策

摘要：云南發(fā)揮政府的主導作用，調(diào)動農(nóng)民的主體積極性，鼓勵和推動社會參與，初步形成了政府主導、農(nóng)民主體、社會參與的水利投資格局。從社會公平的角度來分析云南農(nóng)村水利投資機制發(fā)現(xiàn)，結果公平導向不足、對農(nóng)民積極性的調(diào)動效果不均、水利投資及收益保障機制不完善成為制約水利發(fā)展的障礙。為此，需要完善結果公平導向的水利投資激勵機制、提高農(nóng)民積極性的激勵機制，以及農(nóng)民合作組織水利投資及收益保障機制。

關鍵詞：農(nóng)村水利；投資機制；問題；對策

中圖分類號：S27文獻標志碼：B論文編號：2013-0841

0引言

農(nóng)村水利的發(fā)展，離不開大規(guī)模的投資。近年來，云南從機會均等的角度出發(fā)，基本形成了“政府主導、農(nóng)民主體、社會參與”的水利投資機制。但是，現(xiàn)有水利投資機制結果公平導向不足，對農(nóng)民的投資積極性調(diào)動不足，以社會公平理論為基礎，探討如何形成結果公平導向的水利投資機制變得極具現(xiàn)實性。在現(xiàn)有研究中，研究者主要分析了中國水利投資缺口大[1]，融資平臺障礙[2]、融資渠道單一[3]、投資規(guī)模不足[4]、投資主體投入能力不足[5]、資金整合度低[6]等方面的問題，并從改革投融資體制[7]、完善政府為主的多元化投資體系[8]、探索水利行業(yè)分類投資機制[9]、加大財政投入[10]、建立水資源有償使用和補償機制[11]、采取BOT融資模式[12]、探索PPP(Public Private Partnership)投融資模式[13]等方面提出了對策建議。也有學者從創(chuàng)新水利投入機制，確立“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”機制提出了相應的對策[14]。但是，現(xiàn)有研究忽略了投資主體能力差異及由此導致的社會公平不足問題。因此，筆者從結果公平的角度探討云南農(nóng)村水利投資機制存在的問題，以期能夠推動水利投資機制研究向更深層次發(fā)展。

1云南農(nóng)村水利投資實踐

1.1發(fā)揮政府的主導作用

1.1.1加大財政預算對水利的投入

1.1.2足額提取征收財政專項水利資金按土地出讓總收入的5%（據(jù)測算，土地出讓總收入的5%高于土地出讓收益的10%）計提專項水利資金[15]；同時，從政府性基金和行政事業(yè)性收費、中央對地方成品油價格和稅費改革轉移支付資金等方面拓寬水利建設基金來源，并納入水利部門預算。

1.1.3加強金融支持以云南省水利水電投資有限公司作為承貸主體來辦理貸款用于全省水利建設；同時，建立財政對政策性貸款貼息制度，鼓勵政策性銀行加大中長期貸款對水利建設的支持力度。

此外，鼓勵國有大中型企業(yè)為水利貸款提供擔保，積極開展水利項目收益權質(zhì)押貸款等。通過3方面的措施，2009年以來，云南水利專項投入增長迅速，全省水利投資規(guī)模繼2009年突破100億元后、2010年突破150億元后，2011年，突破200億元，達到201.2億元，2012年達到264億元。

1.2調(diào)動農(nóng)民的主體積極性

1.2.1建立以機會平等為導向的水利投資激勵機制對廣大農(nóng)村居民“一視同仁”，根據(jù)規(guī)劃確定水利基礎設施建設規(guī)格，動員廣大農(nóng)民根據(jù)規(guī)劃和相應規(guī)格建設水利基礎設施，并對農(nóng)民建設的水利基礎設施進行檢查驗收，對符合政府規(guī)定標準的給予激勵性補助，或當農(nóng)民開始按照政府制定的規(guī)格建設水利基礎設施時，給予物資補助。照顧到25個邊境縣水利基礎設施較薄弱，云南制定了25個邊境縣高于其他104個縣（市、區(qū)）的激勵補助標準。如每興建1口小水窖，邊境縣補助2000元物資，其他縣（市、區(qū)）補助1500元物資。在小型農(nóng)田水利建設中，中央財政對云南省小型農(nóng)田水利的補助比例為項目總投資的30%，省級補助10%，各州/市嚴格按照內(nèi)地縣4:6、邊疆縣8:2的州縣配套比例籌集資金，州/市對104個內(nèi)地縣（市、區(qū)）小型水利的投資配套占24%，縣級自籌配套36%；州/市對邊疆縣小型水利的投資配套占48%，縣級自籌配套12%。

1.2.2積極推進小農(nóng)水改革云南于2009年11月啟動小型農(nóng)田水利管理體制改革，現(xiàn)已基本完成。通過明確產(chǎn)權、建章立制，確立了產(chǎn)權所有人與其他主體之間的收益分配機制，極大地提高了農(nóng)民投資、管護的積極性，使農(nóng)民從原來的“要我管理”向“我要管理”轉變。

1.3鼓勵和推動社會參與

1.3.1建立煙草為核心的工業(yè)反補農(nóng)田水利建設機制目前，煙草系統(tǒng)已形成以煙水配套項目為核心的水利建設反補機制，2005—2012年，省級煙草部門累計投入78.9億元資金建設農(nóng)田水利。

1.3.2鼓勵社會捐資建設小水窖2009年大旱以來，云南先后開展了黨員愛心水窖、共青團希望水窖“1+X”（“1+X”即通過倡導全省青少年每人每年自愿捐1元錢，并發(fā)揮更多身邊人、愛心企業(yè)參與到其中的“X”力量）活動。愛心水窖2010年由黨委組織部門發(fā)起，隨后得到社會各界響應，籌集資源對農(nóng)戶修建20立方小水窖給予2000元補助。共青團希望水窖“1+X”公益活動2013年3月11日正式啟動，活動引入BT、BOT等模式吸引社會資金參與，按照“社會捐贈一點（3000元/件）+當?shù)卣a助一點+受益農(nóng)戶投工投勞一點”的捐助原則修建希望水窖，爭取每年籌款援建10000件希望水窖，并確保每個水窖不低于25 m3。

2存在的問題

2.1激勵補助機制結果公平導向不足

2.1.1激勵補助沒有照顧到不同地區(qū)建設成本及農(nóng)民投資積極性差異云南有94%的山區(qū)半山區(qū)，僅有6%的壩區(qū)。從地形來看，壩區(qū)、半山區(qū)、山區(qū)、高寒山區(qū)水利基礎設施建設成本越來越高，而現(xiàn)有政府激勵性投資機制僅作了25個邊境縣與104個內(nèi)地縣（市、區(qū)）的區(qū)分，沒有照顧到不同地形水利建設成本差異。一些山區(qū)，建設1個20 m3的小水窖，成本高達10000元，而壩區(qū)僅需4000元。山區(qū)補助標準低，農(nóng)民的投資積極性不高。在較高的建設成本下，山區(qū)農(nóng)民投資積極性普遍低于壩區(qū)，從壩區(qū)、到半山區(qū)、再到山區(qū)、高寒山區(qū)，農(nóng)民投資積極性逐漸降低。基于建設成本差異，現(xiàn)有的投資激勵機制導致半山區(qū)、山區(qū)、高寒山區(qū)農(nóng)民水利投資積極性逐漸降低，導致半山區(qū)、山區(qū)、高寒山區(qū)水利發(fā)展狀況越來越差。

2.1.2激勵補助沒有照顧到貧困地區(qū)與其他地區(qū)農(nóng)民投資積極性的差異一是小型農(nóng)田水利基礎設施投入沒有照顧到貧困地區(qū)與其他地區(qū)財政投入能力及積極性差異，導致貧困縣政府和農(nóng)民投資積極性低。目前中央、省、州（市）對小型水利建設的投入除25個邊境縣中的16個貧困縣外，執(zhí)行統(tǒng)一標準，沒有照顧到其他57個國家級和7個省級貧困縣與非貧困縣投入能力的差異。貧困縣財政自給率低，配套投入不足，由此導致貧困地區(qū)政府投資積極性低。加之貧困地區(qū)農(nóng)民投資能力低，因此，投資積極性普遍低于其他地區(qū)。二是戶用水利基礎設施激勵補助機制沒有照顧到貧困家庭與非貧困家庭投資能力及積極性差異，由此導致貧困家庭對戶用水利基礎設施的投資積極性低于普通家庭。在以機會均等為核心的現(xiàn)有投資模式下，貧困地區(qū)、貧困農(nóng)戶由于自身投資能力低，形成了事實上的不平等，由此進一步降低了貧困地區(qū)、貧困農(nóng)戶對水利基礎設施的投資積極性，導致貧困地區(qū)水利發(fā)展滯后。

2.2激勵補助機制對農(nóng)民積極性的調(diào)動效果不均

2.2.1補助標準沒有照顧到農(nóng)民對飲水和灌溉基礎設施的投資積極性差異一是農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民對農(nóng)田水利基礎設施的投資積極性低。當前，云南每畝糧食的凈收益約為110~130元，只相當于外出打工1.5~2.0天的收益，全省糧食作物播種面積占農(nóng)作物播種總面積的約70%，種糧比較效益低，導致整個農(nóng)業(yè)收益水平很低[16]。在這樣的背景下，農(nóng)民首選進城打工，除了投資修建戶用飲水基礎設施供留守老人、小孩使用外，對農(nóng)田水利的投資積極性降低。二是農(nóng)民對戶用飲水基礎設施的投資積極性高于戶用灌溉水利基礎設施。在戶用水利基礎設施中，飲水與灌溉水利基礎設施方面的投資激勵標準相同，如田間水窖與飲用水窖的補助相同，由此導致農(nóng)民對戶用飲水基礎設施的積極性高，而對戶用灌溉型水利基礎設施的投資積極性低。2方面的原因，導致農(nóng)民對飲水和灌溉基礎設施的投資積極性存在較大差別。

2.2.2補助標準沒有照顧到“空心村”與其他村莊農(nóng)民的投資積極性差異農(nóng)村人口“空心化”，是指農(nóng)村青壯年勞動力大量流入城市，導致農(nóng)村人口下降和農(nóng)村青壯年人口比例下降，農(nóng)村剩下的人口大多數(shù)是老人、婦女和兒童[17]。2010年3月云南開始實施“云南省農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)特別行動”，“特別行動”每年促成200萬以上旱區(qū)農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)，全省外出打工人數(shù)基本維持在600萬以上，最高時達到800萬人，占農(nóng)村總人口的20%以上，一些村莊只有老人兒童留守在家，形成大量的“空心村”。在“空心村”，老年人大多由于年老體弱，生活開支主要由在外打工的子女寄回來，已經(jīng)放棄了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對灌溉型水利基礎設施的投資積極性低，這問題在2009年后連續(xù)干旱中表現(xiàn)得特別明顯。另外，一個比較嚴重的問題是，由于留守老年人、留守兒童在干旱中有基層黨委政府、村委會負責送水，確保飲水安全。也因此造成部分留守老年人的墮性，放棄投資戶用水利基礎設施，投資積極性低。2方面的原因，導致“空心村”農(nóng)民水利投資積極性普遍低于其他類型的村莊?，F(xiàn)有投資模式和激勵機制沒有照顧到“空心村”的特殊性，進一步降低了“空心村”農(nóng)民的投資積極性。

2.3水利投資及收益保障機制不完善

2.3.1水旱災害頻繁，農(nóng)民參與收益難保證，承包管理機制難建立在小型農(nóng)田水利管理體制改革后，云南由村管的小壩塘、小泵站、小溝渠等，主要通過承包由村民來管理。但與2009年開始的小型水利工程管理體制改革幾乎同時，云南遭遇了連年干旱，在旱區(qū)，幾乎所有的小壩塘都已干涸，承包者不但不能獲得收益，還遭受了巨大的損失。同時，農(nóng)民因旱欠收根本拿不出錢來交水費，進一步降低了管理者的收益。因此，私人承包經(jīng)營小壩塘的機制很難建立起來。

2.3.2農(nóng)民合作參與收益保障機制不完善，農(nóng)民組織化管理不足一方面，雖然云南農(nóng)村成立了大批的用水戶協(xié)會，但協(xié)會是社會團體，由于沒有組織經(jīng)費，沒有發(fā)揮實質(zhì)性的作用。另一方面，云南省農(nóng)民專業(yè)合社發(fā)展迅速，具有通過年度入股籌集資源的優(yōu)勢，但現(xiàn)有水利投資與保障機制不完善，沒有完善的農(nóng)民專業(yè)合作社參與水利建設機制及收益保障機制，農(nóng)民專業(yè)合作社還沒有參與到水利工程管理中來。2方面的原因，導致云南農(nóng)民組織化參與水利管理不足。

3對策建議

3.1完善結果公平導向的水利投資激勵機制

3.1.1降低貧困地區(qū)政府和農(nóng)民小型農(nóng)田水利建設籌資比例盡量爭取中央支持，加大省級補助，由中央、省全額投資貧困縣小型農(nóng)田水利基礎設施建設，或降低貧困縣投入比例，將貧困地區(qū)州/市、縣、農(nóng)民籌資比例降到30%以下。同時，適當降低非貧困縣小型水利配套投資比例。

3.1.2建立差序性的，向貧困人群傾斜的投資激勵機制按照貧困程度將農(nóng)戶劃分為若干個層次，如“五?！?、溫飽不足、剛解決溫飽、生活有余但擴大生產(chǎn)不足、小康、較富足等多個層次，針對不同的層次建立不同的水利投資激勵標準。在政策導向上，根據(jù)各層次人群達到的投資水平，形成針對生活有余但擴大生產(chǎn)不足、剛解決溫飽、溫飽不足、“五保”強度依次遞增的傾斜性水利投資激勵機制，由政府為22.1萬名農(nóng)村五保供養(yǎng)對象，以及438萬農(nóng)村低保對象所在家庭全額出資建設飲水基礎設施。

3.1.3進一步提高政府對山區(qū)水利基礎設施建設的激勵補助標準將云南農(nóng)村水利建設條件分為平壩地區(qū)、半山區(qū)、山區(qū)3種類型，建立3個檔次的激勵補助標準，使半山區(qū)、山區(qū)激勵補助標準高于壩區(qū)。如將小水窖按照地形條件分為平壩地區(qū)、半山區(qū)、山區(qū)3種類型，采用不同的補助標準，提高對山區(qū)、半山區(qū)小水窖建設的補助標準。

3.2完善提高農(nóng)民積極性的激勵機制

3.2.1提高政府在灌溉型水利基礎設施建設中的投資比例一方面，由中央和省全額承擔大中型灌溉水利基礎設施建設的投資。另一方面，提高中央和省在小型農(nóng)田水利基礎設施建設中的投資比例，使之高于飲水型水利基礎設施的激勵補助比例，減輕農(nóng)民負擔，提高農(nóng)民投資積極性。

3.2.2提高政府在戶用水利基礎設施建設中的投資比例鑒于農(nóng)民對公共水利基礎設施投資積極性低于公共水利基礎設施的現(xiàn)實，進一步提高政府在公共水利基礎設施建設中的投資比例，使農(nóng)民籌資或投勞低于10%，降低農(nóng)民投資份額，提高農(nóng)民投資積極性。

3.2.3探索“空心村”激勵補助購買服務機制在“空心村”探索和建立政府購買水利服務制度，將目前補助水利建設或蓄水的資金用來聘請鄰近村莊青壯年勞力建設水利基礎設施或蓄水，如給予幫助“空心村”老人、小孩蓄滿1口小水窖的人員30元的務工補貼。

3.3完善農(nóng)民水利投資及收益保障機制

3.3.1完善農(nóng)民承包經(jīng)營管理投資保障機制一是配合農(nóng)業(yè)保險范圍的擴大和推廣，建立農(nóng)民承包經(jīng)營水利工程的保障機制，尤其是承包水利工程搞水產(chǎn)養(yǎng)殖的保險制度，提高廣大農(nóng)民承包經(jīng)營的積極性。二是建立政府購買私人管理服務制度。針對農(nóng)民在干旱時期參與水利工程管理收益難保障的現(xiàn)實，將目前用于抗旱的部分資金用于補助承包管理水利工程的農(nóng)民，建立政府特殊時期補助購買農(nóng)民管理服務制度。

3.3.2完善農(nóng)民合作組織投資收益保障機制一是完善用水協(xié)會投資收益保障機制。鼓勵和允許農(nóng)民用水協(xié)會參與本村水資源及水利基礎設施管理，并從水費中提取一定的發(fā)展基金，用于組織活動和擴大水利服務，在擴大服務中提取更多的發(fā)展基金，進一步推動合作組織水利服務工作。二是建立農(nóng)民專業(yè)合作社水利投資及收益保障機制。建立農(nóng)民專業(yè)合作社參與水利基礎設施建設投資的收益保障機制，一方面，將農(nóng)民專業(yè)合作社投資興建的水利基礎設施產(chǎn)權劃歸合作社；另一方面，允許合作社通過水利基礎設施及水利服務經(jīng)營獲得收益，并在合作社內(nèi)按股分配，進一步提高合作社成員的投資積極性。

0引言

農(nóng)村水利的發(fā)展，離不開大規(guī)模的投資。近年來，云南從機會均等的角度出發(fā)，基本形成了“政府主導、農(nóng)民主體、社會參與”的水利投資機制。但是，現(xiàn)有水利投資機制結果公平導向不足，對農(nóng)民的投資積極性調(diào)動不足，以社會公平理論為基礎，探討如何形成結果公平導向的水利投資機制變得極具現(xiàn)實性。在現(xiàn)有研究中，研究者主要分析了中國水利投資缺口大[1]，融資平臺障礙[2]、融資渠道單一[3]、投資規(guī)模不足[4]、投資主體投入能力不足[5]、資金整合度低[6]等方面的問題，并從改革投融資體制[7]、完善政府為主的多元化投資體系[8]、探索水利行業(yè)分類投資機制[9]、加大財政投入[10]、建立水資源有償使用和補償機制[11]、采取BOT融資模式[12]、探索PPP(Public Private Partnership)投融資模式[13]等方面提出了對策建議。也有學者從創(chuàng)新水利投入機制，確立“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”機制提出了相應的對策[14]。但是，現(xiàn)有研究忽略了投資主體能力差異及由此導致的社會公平不足問題。因此，筆者從結果公平的角度探討云南農(nóng)村水利投資機制存在的問題，以期能夠推動水利投資機制研究向更深層次發(fā)展。

1云南農(nóng)村水利投資實踐

1.1發(fā)揮政府的主導作用

1.1.1加大財政預算對水利的投入

1.1.2足額提取征收財政專項水利資金按土地出讓總收入的5%（據(jù)測算，土地出讓總收入的5%高于土地出讓收益的10%）計提專項水利資金[15]；同時，從政府性基金和行政事業(yè)性收費、中央對地方成品油價格和稅費改革轉移支付資金等方面拓寬水利建設基金來源，并納入水利部門預算。

1.1.3加強金融支持以云南省水利水電投資有限公司作為承貸主體來辦理貸款用于全省水利建設；同時，建立財政對政策性貸款貼息制度，鼓勵政策性銀行加大中長期貸款對水利建設的支持力度。

此外，鼓勵國有大中型企業(yè)為水利貸款提供擔保，積極開展水利項目收益權質(zhì)押貸款等。通過3方面的措施，2009年以來，云南水利專項投入增長迅速，全省水利投資規(guī)模繼2009年突破100億元后、2010年突破150億元后，2011年，突破200億元，達到201.2億元，2012年達到264億元。

1.2調(diào)動農(nóng)民的主體積極性

1.2.1建立以機會平等為導向的水利投資激勵機制對廣大農(nóng)村居民“一視同仁”，根據(jù)規(guī)劃確定水利基礎設施建設規(guī)格，動員廣大農(nóng)民根據(jù)規(guī)劃和相應規(guī)格建設水利基礎設施，并對農(nóng)民建設的水利基礎設施進行檢查驗收，對符合政府規(guī)定標準的給予激勵性補助，或當農(nóng)民開始按照政府制定的規(guī)格建設水利基礎設施時，給予物資補助。照顧到25個邊境縣水利基礎設施較薄弱，云南制定了25個邊境縣高于其他104個縣（市、區(qū)）的激勵補助標準。如每興建1口小水窖，邊境縣補助2000元物資，其他縣（市、區(qū)）補助1500元物資。在小型農(nóng)田水利建設中，中央財政對云南省小型農(nóng)田水利的補助比例為項目總投資的30%，省級補助10%，各州/市嚴格按照內(nèi)地縣4:6、邊疆縣8:2的州縣配套比例籌集資金，州/市對104個內(nèi)地縣（市、區(qū)）小型水利的投資配套占24%，縣級自籌配套36%；州/市對邊疆縣小型水利的投資配套占48%，縣級自籌配套12%。

1.2.2積極推進小農(nóng)水改革云南于2009年11月啟動小型農(nóng)田水利管理體制改革，現(xiàn)已基本完成。通過明確產(chǎn)權、建章立制，確立了產(chǎn)權所有人與其他主體之間的收益分配機制，極大地提高了農(nóng)民投資、管護的積極性，使農(nóng)民從原來的“要我管理”向“我要管理”轉變。

1.3鼓勵和推動社會參與

1.3.1建立煙草為核心的工業(yè)反補農(nóng)田水利建設機制目前，煙草系統(tǒng)已形成以煙水配套項目為核心的水利建設反補機制，2005—2012年，省級煙草部門累計投入78.9億元資金建設農(nóng)田水利。

1.3.2鼓勵社會捐資建設小水窖2009年大旱以來，云南先后開展了黨員愛心水窖、共青團希望水窖“1+X”（“1+X”即通過倡導全省青少年每人每年自愿捐1元錢，并發(fā)揮更多身邊人、愛心企業(yè)參與到其中的“X”力量）活動。愛心水窖2010年由黨委組織部門發(fā)起，隨后得到社會各界響應，籌集資源對農(nóng)戶修建20立方小水窖給予2000元補助。共青團希望水窖“1+X”公益活動2013年3月11日正式啟動，活動引入BT、BOT等模式吸引社會資金參與，按照“社會捐贈一點（3000元/件）+當?shù)卣a助一點+受益農(nóng)戶投工投勞一點”的捐助原則修建希望水窖，爭取每年籌款援建10000件希望水窖，并確保每個水窖不低于25 m3。

2存在的問題

2.1激勵補助機制結果公平導向不足

2.1.1激勵補助沒有照顧到不同地區(qū)建設成本及農(nóng)民投資積極性差異云南有94%的山區(qū)半山區(qū)，僅有6%的壩區(qū)。從地形來看，壩區(qū)、半山區(qū)、山區(qū)、高寒山區(qū)水利基礎設施建設成本越來越高，而現(xiàn)有政府激勵性投資機制僅作了25個邊境縣與104個內(nèi)地縣（市、區(qū)）的區(qū)分，沒有照顧到不同地形水利建設成本差異。一些山區(qū)，建設1個20 m3的小水窖，成本高達10000元，而壩區(qū)僅需4000元。山區(qū)補助標準低，農(nóng)民的投資積極性不高。在較高的建設成本下，山區(qū)農(nóng)民投資積極性普遍低于壩區(qū)，從壩區(qū)、到半山區(qū)、再到山區(qū)、高寒山區(qū)，農(nóng)民投資積極性逐漸降低?；诮ㄔO成本差異，現(xiàn)有的投資激勵機制導致半山區(qū)、山區(qū)、高寒山區(qū)農(nóng)民水利投資積極性逐漸降低，導致半山區(qū)、山區(qū)、高寒山區(qū)水利發(fā)展狀況越來越差。

2.1.2激勵補助沒有照顧到貧困地區(qū)與其他地區(qū)農(nóng)民投資積極性的差異一是小型農(nóng)田水利基礎設施投入沒有照顧到貧困地區(qū)與其他地區(qū)財政投入能力及積極性差異，導致貧困縣政府和農(nóng)民投資積極性低。目前中央、省、州（市）對小型水利建設的投入除25個邊境縣中的16個貧困縣外，執(zhí)行統(tǒng)一標準，沒有照顧到其他57個國家級和7個省級貧困縣與非貧困縣投入能力的差異。貧困縣財政自給率低，配套投入不足，由此導致貧困地區(qū)政府投資積極性低。加之貧困地區(qū)農(nóng)民投資能力低，因此，投資積極性普遍低于其他地區(qū)。二是戶用水利基礎設施激勵補助機制沒有照顧到貧困家庭與非貧困家庭投資能力及積極性差異，由此導致貧困家庭對戶用水利基礎設施的投資積極性低于普通家庭。在以機會均等為核心的現(xiàn)有投資模式下，貧困地區(qū)、貧困農(nóng)戶由于自身投資能力低，形成了事實上的不平等，由此進一步降低了貧困地區(qū)、貧困農(nóng)戶對水利基礎設施的投資積極性，導致貧困地區(qū)水利發(fā)展滯后。

2.2激勵補助機制對農(nóng)民積極性的調(diào)動效果不均

2.2.1補助標準沒有照顧到農(nóng)民對飲水和灌溉基礎設施的投資積極性差異一是農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民對農(nóng)田水利基礎設施的投資積極性低。當前，云南每畝糧食的凈收益約為110~130元，只相當于外出打工1.5~2.0天的收益，全省糧食作物播種面積占農(nóng)作物播種總面積的約70%，種糧比較效益低，導致整個農(nóng)業(yè)收益水平很低[16]。在這樣的背景下，農(nóng)民首選進城打工，除了投資修建戶用飲水基礎設施供留守老人、小孩使用外，對農(nóng)田水利的投資積極性降低。二是農(nóng)民對戶用飲水基礎設施的投資積極性高于戶用灌溉水利基礎設施。在戶用水利基礎設施中，飲水與灌溉水利基礎設施方面的投資激勵標準相同，如田間水窖與飲用水窖的補助相同，由此導致農(nóng)民對戶用飲水基礎設施的積極性高，而對戶用灌溉型水利基礎設施的投資積極性低。2方面的原因，導致農(nóng)民對飲水和灌溉基礎設施的投資積極性存在較大差別。

2.2.2補助標準沒有照顧到“空心村”與其他村莊農(nóng)民的投資積極性差異農(nóng)村人口“空心化”，是指農(nóng)村青壯年勞動力大量流入城市，導致農(nóng)村人口下降和農(nóng)村青壯年人口比例下降，農(nóng)村剩下的人口大多數(shù)是老人、婦女和兒童[17]。2010年3月云南開始實施“云南省農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)特別行動”，“特別行動”每年促成200萬以上旱區(qū)農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)，全省外出打工人數(shù)基本維持在600萬以上，最高時達到800萬人，占農(nóng)村總人口的20%以上，一些村莊只有老人兒童留守在家，形成大量的“空心村”。在“空心村”，老年人大多由于年老體弱，生活開支主要由在外打工的子女寄回來，已經(jīng)放棄了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對灌溉型水利基礎設施的投資積極性低，這問題在2009年后連續(xù)干旱中表現(xiàn)得特別明顯。另外，一個比較嚴重的問題是，由于留守老年人、留守兒童在干旱中有基層黨委政府、村委會負責送水，確保飲水安全。也因此造成部分留守老年人的墮性，放棄投資戶用水利基礎設施，投資積極性低。2方面的原因，導致“空心村”農(nóng)民水利投資積極性普遍低于其他類型的村莊?，F(xiàn)有投資模式和激勵機制沒有照顧到“空心村”的特殊性，進一步降低了“空心村”農(nóng)民的投資積極性。

2.3水利投資及收益保障機制不完善

2.3.1水旱災害頻繁，農(nóng)民參與收益難保證，承包管理機制難建立在小型農(nóng)田水利管理體制改革后，云南由村管的小壩塘、小泵站、小溝渠等，主要通過承包由村民來管理。但與2009年開始的小型水利工程管理體制改革幾乎同時，云南遭遇了連年干旱，在旱區(qū)，幾乎所有的小壩塘都已干涸，承包者不但不能獲得收益，還遭受了巨大的損失。同時，農(nóng)民因旱欠收根本拿不出錢來交水費，進一步降低了管理者的收益。因此，私人承包經(jīng)營小壩塘的機制很難建立起來。

2.3.2農(nóng)民合作參與收益保障機制不完善，農(nóng)民組織化管理不足一方面，雖然云南農(nóng)村成立了大批的用水戶協(xié)會，但協(xié)會是社會團體，由于沒有組織經(jīng)費，沒有發(fā)揮實質(zhì)性的作用。另一方面，云南省農(nóng)民專業(yè)合社發(fā)展迅速，具有通過年度入股籌集資源的優(yōu)勢，但現(xiàn)有水利投資與保障機制不完善，沒有完善的農(nóng)民專業(yè)合作社參與水利建設機制及收益保障機制，農(nóng)民專業(yè)合作社還沒有參與到水利工程管理中來。2方面的原因，導致云南農(nóng)民組織化參與水利管理不足。

3對策建議

3.1完善結果公平導向的水利投資激勵機制

3.1.1降低貧困地區(qū)政府和農(nóng)民小型農(nóng)田水利建設籌資比例盡量爭取中央支持，加大省級補助，由中央、省全額投資貧困縣小型農(nóng)田水利基礎設施建設，或降低貧困縣投入比例，將貧困地區(qū)州/市、縣、農(nóng)民籌資比例降到30%以下。同時，適當降低非貧困縣小型水利配套投資比例。

3.1.2建立差序性的，向貧困人群傾斜的投資激勵機制按照貧困程度將農(nóng)戶劃分為若干個層次，如“五?！?、溫飽不足、剛解決溫飽、生活有余但擴大生產(chǎn)不足、小康、較富足等多個層次，針對不同的層次建立不同的水利投資激勵標準。在政策導向上，根據(jù)各層次人群達到的投資水平，形成針對生活有余但擴大生產(chǎn)不足、剛解決溫飽、溫飽不足、“五?！睆姸纫来芜f增的傾斜性水利投資激勵機制，由政府為22.1萬名農(nóng)村五保供養(yǎng)對象，以及438萬農(nóng)村低保對象所在家庭全額出資建設飲水基礎設施。

3.1.3進一步提高政府對山區(qū)水利基礎設施建設的激勵補助標準將云南農(nóng)村水利建設條件分為平壩地區(qū)、半山區(qū)、山區(qū)3種類型，建立3個檔次的激勵補助標準，使半山區(qū)、山區(qū)激勵補助標準高于壩區(qū)。如將小水窖按照地形條件分為平壩地區(qū)、半山區(qū)、山區(qū)3種類型，采用不同的補助標準，提高對山區(qū)、半山區(qū)小水窖建設的補助標準。

3.2完善提高農(nóng)民積極性的激勵機制

3.2.1提高政府在灌溉型水利基礎設施建設中的投資比例一方面，由中央和省全額承擔大中型灌溉水利基礎設施建設的投資。另一方面，提高中央和省在小型農(nóng)田水利基礎設施建設中的投資比例，使之高于飲水型水利基礎設施的激勵補助比例，減輕農(nóng)民負擔，提高農(nóng)民投資積極性。

3.2.2提高政府在戶用水利基礎設施建設中的投資比例鑒于農(nóng)民對公共水利基礎設施投資積極性低于公共水利基礎設施的現(xiàn)實，進一步提高政府在公共水利基礎設施建設中的投資比例，使農(nóng)民籌資或投勞低于10%，降低農(nóng)民投資份額，提高農(nóng)民投資積極性。

3.2.3探索“空心村”激勵補助購買服務機制在“空心村”探索和建立政府購買水利服務制度，將目前補助水利建設或蓄水的資金用來聘請鄰近村莊青壯年勞力建設水利基礎設施或蓄水，如給予幫助“空心村”老人、小孩蓄滿1口小水窖的人員30元的務工補貼。

3.3完善農(nóng)民水利投資及收益保障機制

3.3.1完善農(nóng)民承包經(jīng)營管理投資保障機制一是配合農(nóng)業(yè)保險范圍的擴大和推廣，建立農(nóng)民承包經(jīng)營水利工程的保障機制，尤其是承包水利工程搞水產(chǎn)養(yǎng)殖的保險制度，提高廣大農(nóng)民承包經(jīng)營的積極性。二是建立政府購買私人管理服務制度。針對農(nóng)民在干旱時期參與水利工程管理收益難保障的現(xiàn)實，將目前用于抗旱的部分資金用于補助承包管理水利工程的農(nóng)民，建立政府特殊時期補助購買農(nóng)民管理服務制度。

3.3.2完善農(nóng)民合作組織投資收益保障機制一是完善用水協(xié)會投資收益保障機制。鼓勵和允許農(nóng)民用水協(xié)會參與本村水資源及水利基礎設施管理，并從水費中提取一定的發(fā)展基金，用于組織活動和擴大水利服務，在擴大服務中提取更多的發(fā)展基金，進一步推動合作組織水利服務工作。二是建立農(nóng)民專業(yè)合作社水利投資及收益保障機制。建立農(nóng)民專業(yè)合作社參與水利基礎設施建設投資的收益保障機制，一方面，將農(nóng)民專業(yè)合作社投資興建的水利基礎設施產(chǎn)權劃歸合作社；另一方面，允許合作社通過水利基礎設施及水利服務經(jīng)營獲得收益，并在合作社內(nèi)按股分配，進一步提高合作社成員的投資積極性。

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