上海自貿區企業所得稅減按15%征稅的可行性研究

孫紅梅　郭夢蔭

[摘 要]本文基于對中國（上海）自由貿易試驗區與廣州南沙、珠海橫琴、深圳前海三個經濟試點在地理位置、輻射范圍、戰略定位、重點發展方向、企業所得稅減稅方案五方面情況的對比分析，認為上海自貿區與這三個經濟試點的設立目標不同，不可使用相同政策，上海自貿區未出臺15%所得稅政策是政策趨勢的結果。結合當前國內外的經濟形勢、稅收原理及上海自貿區自身特性研究認為：上海自貿區企業所得稅減按15%稅率征稅在短期內不具備可行性，最后提出相關稅收政策建議。

[關鍵詞]企業所得稅；戰略定位；稅收創新；稅收優惠

[中圖分類號]F276 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）27-0094-04

2013年9月29日10時，中國（上海）自由貿易實驗區正式掛牌，中國上海自由貿易區試點正式啟動。在國務院印發的《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》中，此前被媒體報道廣泛猜測的上海會效仿深圳前海、珠海橫琴等試點的政策中關于“上海自由貿易區中符合條件的企業減按15%的稅率繳納所得稅”這一條并未在總方案中出現。這引起了社會上一些對于上海自貿區能否成功吸引企業的擔憂，同時，本次上海自貿區稅收優惠政策力度不大，會不會影響自貿區總體目標的實現？今后是否稅收政策還會加大力度？這些問題引起了各界的猜測與討論。

本文將上海自由貿易實驗區與近年來已經獲批減輕企業所得稅至15%的深圳前海、珠海橫琴、廣州南沙三個經濟試點區各相關方面進行對比，并結合國內外經濟形勢及稅收理論分析，論證上海自貿區目前企業所得稅減按15%征稅的可行性。

1 中國（上海）自由貿易試驗區稅收政策概況及分析

根據國務院批準的《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》，此次對上海自貿區主要施行了促進投資和貿易的稅收政策，具體政策共七項。其中，促進投資的稅收政策包括：①非貨幣性資產對外投資分期繳納所得稅；②高端人才股權激勵的所得稅分期繳納。分期繳納所得稅，減輕了企業或個人的稅負壓力，體現出國家對對外投資支持及對高端人才的鼓勵。另外五項稅收政策體現在促進貿易的方面：①融資租賃或金融租賃的項目在試驗區內的子公司納入出口退稅范圍；②飛機租賃的進口環節增值稅優惠；③選擇性征稅；④符合條件的企業進口機器、設備等貨物予以免稅；⑤起運港退稅。這些政策體現了國家在金融租賃、物流航運、生產性服務等相對發展薄弱的方面的積極引導，并在稅收上完善了自貿區這一概念，使其真正成為“保稅區”的升級版。但是也由此可見，此次自貿區試點的稅收優惠政策力度并不大，主要體現在對現有稅收制度的完善上，尤其是針對幾個重點發展的產業，原因包括以下方面。

1.1 自貿區不靠稅收洼地吸引企業

1978年十一屆三中全會以來，中國一直秉持改革開放的思想，并在1980年建立了深圳經濟特區，此后又建立了各類開發區、試驗區，經驗表明，這其中有可以作為國家總體經濟發展的樣板，有的也只是地方政府為增加自身現金流向國家要“政策紅利”的一種手段。這些投資擴張政策在為中國帶來經濟高速發展的同時也帶來了能源、環境上的過度消耗和地方政府對政策紅利的過度依賴。同時，在剛剛結束的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中也體現出了當前經濟強調市場在資源配置中的決定作用，國家在戰略上轉變發展方式，政策需要走向新階段。自貿區注重引進企業的質量而不是數量，注重企業的發展效率，應減少因政府之手引起的資源錯配，因此自貿區并未通過大量稅收優惠政策吸引企業入駐，而是選擇了充分發揮市場的決定性作用。

1.2 自貿區改革重點不在稅收

自貿區是改革的實踐區而不是政策的試驗田，它需要的是創新而不僅僅是優惠。首先從已出臺的七項稅收政策來看，除極特殊的行業需要政策上的鼓勵（如飛機租賃、金融租賃等）和效果較為緩和（如分期繳納所得稅）的政策外，其余均體現為與國際接軌的戰略。自貿區處于“為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗”的國家戰略高度，其設立意圖和經濟作用并非僅為探索稅收政策，而是為了實現更開放、更自由的市場，探索我國經濟發展的新模式。因此自貿區對企業的吸引力也不應在于稅收優惠。其次從此次出臺的“負面清單”、“一線放開，二線管住”等創新的監管模式也可以發現，此次自貿區在政策上的改革力度重點放在了監督與管理模式上。所以，自貿區的目的并不在于用政策優惠招商引資，而是通過改革逐步將政策與國際接軌，使中國的政策更具國際競爭力[1]。

2 上海自貿區與深圳前海、珠海橫琴、廣州南沙的對比分析

2.1 經濟試點基本內容概覽及對比

從依托點、輻射范圍、戰略定位、發展側重點、企業所得稅具體優惠政策五個方面將廣州南沙、珠海橫琴、深圳前海與上海自貿區相比較（見下表）。

從上表中可以看出，從依托點和輻射范圍來看，前海、橫琴、南沙都是依托珠江三角洲，帶動珠三角的經濟發展以及連接粵港澳。而上海自貿區依托于面積更廣闊的長三角經濟區，將帶動長三角的發展并為中國的全面改革探路。據統計局數字顯示，從GDP總量來看，長三角2012年的GDP總量為126117.32億元，珠三角的GDP為45959.59億元，長三角經濟區的GDP總量更大，輻射范圍更廣闊，加之上海自貿區設立之最初目的就是為全國經濟改革試水，影響力更是不可估量。

從戰略定位上來看，前海、橫琴、南沙都主要定位于帶動珠三角經濟發展、轉型以及內地與香港澳門的連接和合作上，對全面改革的貢獻屬于間接方面，主要是發展區域的經濟以求區域的發展對全國的帶動作用。而上海自貿區的起點就是全面改革、制度創新，主要在于探索管理模式以及政府職能上的轉化，并非僅僅注重經濟上效果的顯著與自身建設上的發展，而是更注重過程上的把握。

在發展的側重點方面，各地區因時代要求、所處地理位置而側重不同的方面。但大體都集中于金融業與現代服務業的發展，例如除自貿區外距今最近的深圳前海試點，利用深圳對香港的開放試水人民幣國際化、金融服務業發展的方向，這體現了我國經濟、產業發展的大勢所趨。在改革的趨勢上，由靠稅收優惠吸引外資逐步轉向對國內一些亟待發展的產業進行稅收方面的激勵，再到距今最近的上海自貿區方案中，通過制度創新、簡政放權來實現經濟增長的改革新階段。標志著我國對于經濟的管理模式在逐步由“政策”向“改革”轉變。

在企業所得稅具體優惠政策方面，按政策出臺的時間順序排列各試點依次為廣州南沙新區、橫琴新區、前海深港現代服務業合作區、中國（上海）自由貿易試驗區。從橫向對比，珠三角的廣州南沙、珠海橫琴、深圳前海經濟區依據各自的戰略定位分別側重于吸引外資，面向世界；金融服務業、旅游業；技術先進型服務企業。上海自貿區側重于對外投資方面。從縱向對比，依據特定時間內經濟形勢不同制定的所得稅政策有所不同。另外，縱向對比可以發現，國家過去一味用政策紅利帶動發展的模式已在逐步轉變，政策紅利已由對外資轉向對內資并且逐步淡化所得稅優惠政策以求企業自身的突破創新。

2.2 比較分析

2.2.1 從經濟試點的設立目標來看

珠三角經濟區的三個經濟試點的設立目標是使該區域經濟的進一步擴大、發展以及轉型，并利用地理上的優勢連通粵港澳三地，使三地的經濟、生活、自然等方面得到全面發展，造福當地，在當地發展良好的基礎上更好地為內地服務，提升中國在世界上的形象。因此出臺減稅政策旨在引導企業發展方向，促進某些行業的發展，促進投資。且減稅政策只在區域內執行，在政策不對全局的穩定有太顯著影響的前提下努力嘗試新政策、尋求新突破。

上海作為長三角經濟區的核心，以其優越的地理位置、發展歷史、文化背景承擔著更意義深遠的任務，為中國經濟政策的全面改革試水。也就是說，上海自貿區的設立并不單為了上海及長三角經濟區經濟上的發展和轉型而在于行政體制上的改革，它的核心意義并非簡單的投資與貿易的便利化和政策優惠，而在于制度創新，是要探索更適合中國國情并使中國與國際接軌的監管方式和管理模式，將其推廣至全國。[2]由此可見，上海自貿區的設立并非有限區域經濟的發展而是具有更深遠的含義，傳統模式的稅收優惠不是需要努力的方向，單純的政策洼地引起的經濟增長和產值增加不能滿足發展的要求。

2.2.2 從政策執行效果及發展趨勢來看

首先，前海、橫琴的方案出臺后，施行減稅的符合條件的企業目錄至今未公布，即真正的政策迄今為止并未開始施行。加之緊隨其后建立的上海自貿區這樣的政策根本未出臺，這意味著稅收優惠政策正處于一個逐步縮減取消的過程，政府的招商思路已經有所轉變，以縮減政府權力代替政策優惠，15%所得稅稅率這個稅收優惠的“大紅包”紅利確實過大，企業也需要逐步適應這種沒有政策紅利的現狀。

其次，珠三角的三個試點的政策中“政府之手”還作用較大，但此次自貿區的方案中明確提出“簡政放權”。要使經濟更市場化，必須提高政府簡政放權的力度，擺正政府和市場的關系，政府只需把握對經濟影響最大的關鍵問題，其他應該交給市場發展，讓“無形的手”引導資源配置、企業創新，這才是此次改革的真諦所在。給予部分企業15%的所得稅稅率，在確定符合條件企業的程序、引起外界反響、政策引導的力度等方面都會給“簡政放權”的真正實現帶來不必要的麻煩。

最后，從所得稅改革的力度上說，珠三角的三個試點都給予了經濟區內企業的所得稅較大的降稅幅度（我國企業所得稅普遍為25%），而此次自貿區的改革卻體現了一個漸進性的改革。長期以來，中國的產業發展都是在政府的政策帶領與引導下，現如今要把市場對資源的配置放在決定性的作用上，必將是對政府權力的削弱，這涉及政策與管理體制多方面配合與消化。因此，擺正政府和市場的關系需要一個漸進性的過程，這也是此次自貿區出臺政策方案上稅收政策力度不大的原因之一。將亟待發展的產業予以支持，其他產業則靜觀其變，減少政策引導，為企業自身創造力的發揮提供空間，在精簡政策的前提下依形勢漸進性地制定政策法規。因此，為避免給予部分企業所得稅15%的稅率造成的洼地效應過大，該政策從漸進改革的角度講也應暫緩施行。

3 國內外經濟形勢對上海自貿區稅收政策制定的影響

在國內方面，首先，受經濟增長放緩、市場利潤下降等因素的影響，我國財政收入的增長率有所回落。根據統計局數字顯示，我國2013年1—10月累計財政收入為110525.4億元，較去年同期增長9.4%，但是增幅卻比去年減少了1.8個百分點，且2012年和2013年兩年財政支出的增長率一直高于財政收入增長率，財政收支矛盾日益突出，故一味的稅收優惠更會加劇政府的財政負擔。其次，由于政策紅利的推動，過去十年的高速經濟發展已經遇到瓶頸，經濟缺乏新的增長點，需要把過去靠投資、出口的增長模式轉換為要素驅動的增長模式，中國自身面臨著改革需求。[3]隨著十八屆三中全會的召開，當前改革的局勢已更加明晰：積極推進行政體制、財稅體制、金融體制、投融資體制、資源性產品價格、基本民生保障制度以及城鎮化和統籌城鄉相關改革七大改革，其中最首要的就是行政體制的改革。所以，如果深圳特區是市場經濟的試驗田，那么上海自貿區這塊試驗田需要的則是市場更經濟，它不是一兩項優惠的稅收，更不是吸引一兩家精英企業，而是脫離國家保護的經濟，根據中國經濟總體發展需要來創造一個全新的試驗區，以便日后再傳播、推廣。而特定行業15%的所得稅稅率體現了過多的國家保護，難免對自貿區吸引“高標準”的投資的目標造成一定的動搖。

在國際方面，第一，美歐日三大經濟體正企圖用一系列的手段對中國以及金磚五國進行圍獵，制定多邊服務業協議（PSA）、跨大西洋貿易與投資伙伴關系（TTIP）和跨太平洋伙伴關系（TPP）以為其創造二次入世的壓力。[4]這三大協議一旦形成體系，世界的經濟規則有可能被重新定義，而這三大協議所制定的規則開放度標準極高，若在中國還未完成轉型的前提下使中國完全開放于國際競爭市場中，到那時我國就會處于完全被動的地位。面對這樣的國際貿易競爭，中國只有主動開放一部分，以逐步適應國際規則，并為中國的政策與國際對接做試驗。所以，需要制定的稅收政策是與國際接軌、與TPP可以分庭抗禮的政策，中國和發達國家之間的差距在于管理制度和體系，過度招商引資，采用過多稅收優惠政策不僅有失國際水準，更難以改變當前激烈競爭的國際局勢。第二，中國（上海）自由貿易試驗區屬狹義上的自由貿易園區，目前這樣的國內自由貿易區在國際上有1200多個，本文列舉其中比較成功的四個：德國漢堡港、美國紐約港、阿聯酋迪拜自由港、荷蘭阿姆斯特丹港，這四個自貿區無不以超前的建設和整體規劃、精簡的海關與管理達到了先行先試的目的，為本國的經濟改革作出了貢獻。上海自貿區作為打造中國經濟的“升級版”先行者，也應避免冗長的稅收優惠政策，以簡政放權為主，減少行政成本，政策上求“精”，求“創新”。第三，中國作為世界第二大經濟體，第一大出口國，第三大對外投資國，人民幣的國際地位卻遠不及世界前三位，我國貨幣在國際競爭格局中仍處于相對被動的地位，人民幣國際化迫切需要推進，中國迫切需要開放，以開放倒逼改革，提高政府效率，完善金融服務以促進中國和世界的融合而不是政策上的國家保護。所以，從“競爭中性”的角度講，中國要與國際接軌，只需保證中國的企業可以和外資企業同等地位地創造自己的財富，為鼓勵投資而將企業所得稅降稅至15%在有失公平的同時也不利于中國企業的國際競爭力。

4 上海自貿區的稅收創新趨勢

4.1 稅收中性原則

稅收中性原則是指政府所征課稅不應影響市場經濟的正常運行，征稅行為不應構成個人或企業行為的扭曲。將稅收優惠政策施予某區域必然帶來該區域投資的擴張，但該區域得到發展的同時其實是剝奪了其他區域與之公平競爭的機會，不僅其他區域在經濟上得不到更好的發展，反倒稅負上需要正常履行，加之政府需要一定的財政收入，這實質是在增加其他區域的經濟負擔，拉大地區間差異。雖然“稅收中性”只是一個相對的概念，但最終的目標都是市場經濟健康、正常的發展，單靠政策紅利來擴大投資、拉動經濟必然會使市場經濟失去發展的后勁。[5]

所以，過多稅收優惠政策會造成許多不穩定的因素，15%的所得稅稅率相對中國目前企業所得稅25%來說降稅幅度高達10個百分點，在上海自貿區建設初期使用確有風險。另外，依據自貿區已出臺的稅收政策來看，重點在于改革和與國際接軌，因此更應注重稅收政策的國際化。

4.2 稅收效率原則

稅收效率包括經濟效率和行政效率。經濟效率指稅收政策要有利于資源配置和經濟正常運行。結合當前形勢要求使市場在資源配置中起決定性作用，更應減少行政配置資源的力度，向市場化過渡。政策紅利的確可以在一時間拉動某些產業或者某些方面的經濟增長，但會遺留下問題：例如政策給予某產業稅收優惠、激勵政策，會導致大多數中小企業“扎堆”做這一行的行為，久而久之甚至會導致該行業產能過剩，使資源不能有效配置，我國目前光伏產業出現的產能過剩就是一個很好的教訓。不斷的稅收優惠不僅影響市場規律的有效發揮，而且冗長的稅法也會降低行政效率。所謂行政效率就是指稅收成本的高低，包括征稅和納稅雙方的成本，這就要求稅收政策要盡可能精簡，減少征稅、納稅雙方負擔，不影響或少影響正常產業活動。

所以，為了避免15%的企業所得稅稅率降稅幅度過大，在自貿區建設初期制度還有待完善和適應的時期帶來稅收效率降低，這條稅收政策的施行有待下一步的審慎觀察。另外，提高稅收效率可以從行政效率方面下手，完善自貿區內稅務管理制度，鼓勵稅收制度、稅收管理機制方面的創新，利用完善、開明的管理制度來吸引企業，甚至可以單獨設立與之相適應的稅務機構，專門從事自貿區稅收的管理與研究。

4.3 可復制、可推廣性分析

上海自貿區背負著促使行政精簡化、金融國際化、貿易自由化、投資自由化的重大使命，從立足全局的高度考慮，政策的施行效果要具備“經驗可復制、可推廣性”，小小28平方公里的地區，它依靠著中國的金融中心——上海，輻射廣闊的長三角乃至整個中國，憑借上海對于亞太地區甚至全球的投資輻射能力以及貿易觸角，上海自貿區的影響力不可估量。[6]依據政策施行的效果逐步擴大自貿區至浦東或整個上海不無可能。另外，在提出自貿區概念時，提出申請的有許多省市，若其他地區一起跟上，完成區域上的對接，自貿區的政策方案將推廣至全國。所以，在制定自貿區的政策時應放眼全國。若政策優惠的空間很大，則復制和推廣的難度就會變得更大。我國的企業所得稅（25%）在世界范圍內已居中位（美國所得稅稅率在39%左右），再降10%的難度很大。這一次自貿區的制度創新難度之高、力度之大，對現有的28平方公里的地區尚且需要有關部門的適應與消化，若還要將企業所得稅降至15%，則短期之內更加難以引起有效響應并復制和推廣。

5 結論及建議

5.1 結論

由上述與我國各經濟特區的對比加之結合國內外環境的分析，本文認為，中國（上海）自由貿易試驗區實行企業所得稅減按15%的稅率征收短期內不具可行性，原因概括如下：

（1）自貿區的目標是改革且定位于全局產業發展與轉型，不是由優惠和特殊政策構成的“稅收洼地”，政策紅利不可持續；[7]

（2）當前改革的趨勢是簡政放權，應避免過多的政策引導；

（3）結合國外經濟形勢，自貿區需要的是設計更有國際競爭力的政策和稅收方案，需要政策創新而非簡單復制；

（4）根據稅收中性和稅收效率的原則，15%的所得稅稅率不僅有違稅收中性原則而且可能導致稅收效率的降低；

（5）減按15%征收企業所得稅短期內不具備可復制、可推廣的特性。

5.2 建議

根據以上的嘗試性研究，現本文對于上海自貿區的建設提出如下尚不成熟的建議：

首先，在管理制度方面，可以建立政府授權的專門稅收機構，由政府直接管理。該稅收機構專門處理自貿區一切和稅收相關的事務，包括對課稅的征收、稅收政策創新的研究，甚至自貿區內國際稅收糾紛的仲裁等。就事論事，直接管轄，有利于稅收效率的提高。

其次，在鼓勵創新方面，對于國內外企業特定行業的高端人才所得稅優惠。對某些行業的企業所得稅優惠可能會導致某產業發展過度、產能過剩，個人所得稅優惠則可以在鼓勵創新及該行業發展的同時不對產業發展方向的改變造成太大影響，當前是技術時代、創新時代，國家對于高端人才理應鼓勵，以吸引全世界的人才。

再次，起征環境稅。中國對于環境稅的開征醞釀已久，但至今遲遲未正式出臺政策。介于當前財政矛盾突出及環境的惡化，自貿區在稅收政策上應該先行先試。環境稅作為一個新稅種在全國范圍內的征收可能會帶來過大的反應，先在自貿區內征收以向全中國反映政府當前的政策趨勢，并觀察自貿區執行效果以進行后續改革。

最后，堅持上海自貿區最初目標的原則與立場。與其他經濟試點不同，上海自貿區建設的起點就在國家戰略的高度上，而各地政府已把拋出各種稅收、補貼的手段作為一種習慣，因此上海自貿區在改革推行和政策執行的過程中應避免與其他經濟試點給予的政策紅利趨同，要堅持為今后全面而深化的改革探索新道路，繼續推行簡政放權，發展市場經濟，使我國的經濟更具國際競爭力以及抵抗外來沖擊的能力。⑦在管理模式和政策制定上充分與國際接軌，在學習國外管理模式的基礎上依據中國的具體國情來發展。在中國經濟飛速發展之后遇到增長放緩的形勢下努力探索新的政策出路、經濟模式，需要的是政策上的突破和創新，在試點成功之后可逐步推廣。

參考文獻：

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