淺論檢察機關案件質量評查工作機制的構建

農興山

案件質量評查是檢察機關加強案件管理工作的重要環節，主要是通過對已辦結案件進行評查，查找分析案件質量存在的問題，促進案件質量的提高，確保司法公正。近年來，隨著司法體制和檢察工作機制改革的不斷深入，各級檢察機關都把案件評查作為促進檢察隊伍公正廉潔執法的重要舉措和強化內部監督一項重要手段來抓，積極探索實踐，取得一定的經驗。2011年10月28日，最高人民檢察院案件管理辦公室正式成立，隨后在2011年12月22日召開的全國檢察長會議上，曹建明檢察長進一步強調，要深入推進案管機制改革，以檢察信息化為依托，積極構建統一受案、全程管理、動態監督、案后評查、綜合考評的執法辦案集中管理機制。實現對案件統一進出口和集中管理，是檢察機關貫徹落實科學發展觀，強化內部監督制約，提高管理科學化水平，促進執法規范化和公正廉潔執法，提高辦案質量和效率的重要舉措。案件質量評查作為案件管理的內容和手段之一是案件管理體系的重要組成部分，如何進一步完善案件質量評查工作機制，加大案件質量評查工作力度，更加充分發揮案件質量評查工作職能，是各級檢察院案件管理工作者面臨的緊迫課題之一，本文聯系基層檢察工作實際，對檢察機關案件質量評查定義、特征、評查制度的建立和完善談一些粗淺的不成熟看法。

一、案件質量評查的必要性分析

第一，案件質量評查工作是實現檢察機關維護執法公信力的迫切要求。案件質量評查通過對已辦結案件進行檢查，發現檢察執法辦案中的瑕疵和錯誤，總結辦案工作經驗，在一定范圍內進行反饋或通報，以防止類似問題的再次發生，如果“瑕疵案”、“問題案”不能得到有效的糾正，案件當事人的合法權益就直接受到侵害，會造成當事人對執法公信力產生動搖，司法權威受到挑戰。另外在評查中發現優秀案件和法律文書的，應當作為業務部門和檢察人員評優評先的重要依據，與職位晉升、獎勵及年終考評掛鉤，促使辦案人員增強責任心，引導檢察人員正確辦案，重視總結疑難復雜案件的辦案經驗，不斷提高案件質量。

第二，案件質量評查工作是防止冤、假、錯案的有效屏障。由于檢察機關的人員配備、隊伍素質參差不齊、案件壓力等多方面原因，使得辦案實踐中“瑕疵案”、“問題案”在所難避免，因此，加強案件質量監督評查工作，對案件質量進行有效改進，是取信于民，維護檢察工作司法權威，防止冤、假、錯案，促進司法公正的必然要求。

第三，案件質量評查工作是促進檢察機關公正廉潔執法的有效途徑。檢察機關在深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作中通過案件質量評查對檢察執法工作進行總體指導，提高辦案質量與效率，對案件情況進行綜合分析，及時向各業務部門、檢察長和檢察委員會反映情況，提供決策意見，發揮案件管理的導向功能，形成有利于確保公正廉潔執法，強化法律監督職能的辦案制度。

第四，案件質量評查是促使檢察人員牢固樹立社會主義法治理念的現實需要。社會主義法治理念是依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導的有機整體，執法為民就是要處理好人民群眾反映強烈的突出問題。當前，人民群眾對司法工作反映最大的就是“控告難”、“申訴難”等問題，通過案件質量評查，能夠在檢察機關執法辦案內部第一時間內發現案件質量問題并及時糾正，從而減少涉檢信訪案件，維護好人民群眾的合法權益，體現檢察機關執法為民的執法理念，滿足人民群眾對司法公正的新期待、新要求。

二、案件質量評查工作存在的問題

（一）對案件質量評查工作重要性的認識不到位

首先，一部分檢察人員對于在法律規定的常規辦案程序之外，有沒有必要再增加案件質量評查這種額外的監督管理機制認識不一，使得評查工作在檢察人員中不能得到普遍認同，因而案件質量評查工作被有些檢察人員看成是走過場，在工作開展中遇到了一定障礙。其次，很多檢察機關面臨案多人少的困境，檢察人員整日忙于辦案，部分案件中或多或少地會出現一些程序或者實體性的質量問題。由于案件質量評查針對的是所有已進入工作程序的案件，因此在評查案件時不可避免的要發現檢察人員辦案過程中的問題，對此，部分檢察人員在思想上對案件質量評查是有所抵觸的。再次，案件評查人員存在思想顧慮。由于評查人員多為本院的工作人員，與案件的承辦人是同事關系，顧及到方方面面的關系，評查人員在案件質量評查中認真評查的積極性不高，不愿評定錯案及不合格案件？，導致評查力度不大，評查效率不高。

（二）案件質量評查工作機構人力不足

雖然大多數的檢察院都已相繼設立了案件管理機構，具體承擔案件質量評查等案件管理工作，但由于受編制和人員素質等因素所限，有的案管部門人員也往往身兼數職，評查力量組織不足，管理措施落實不到位，以致于使案件質量評查工作不規范、評查過程局限于應付了事、流于形式，達不到評查管理的預期效果。在編制和人員不增加的情況下如何整合現有的人力資源開展案件質量評查是當前一個亟待解決的問題。

（三）缺乏統一的評查制度規范

盡管大家都已經意識到案件質量對于檢察執法辦案工作的重要性，也陸續進行了案件質量評查工作，但總體來看，該項工作仍處于制度缺失的狀態，各地做法不一，有的院并沒有把案件質量評查上升為長期性的、規范性的制度實踐，操作的隨意性較大，未能對業務部門的日常辦案工作起到引導、約束的作用，無法長期敦促業務部門檢察人員提高案件質量。

（四）缺乏評查結果運用的鞭策激勵機制

案件質量評查的目的在于發現檢察執法工作中的問題，糾正執法辦案偏差，然而，從現實的評查工作情況看，很少有錯案被糾正，也極少有檢察人員因辦案質量的優劣而受獎勵或處罰。對于“瑕疵案”、“問題案”等的追究制度不明確，導致操作性不強，不能起到評查應有的作用。另外由于檢察工作人員大多辦案任務繁重，案件評查后，往往不能及時對案件進行質量分析、通報，即使通報，也沒有嚴格整改要求，是否整改并沒有再次監督的程序，導致評查流于形式，評查結果未與檢察人員執法工作業績掛鉤，評查結果沒能發揮其應有的功能導向作用。

三、建立和完善案件質量評查工作機制的對策建議

（一）轉變執法觀念，提高對案件質量評查工作重要性的認識

隨著各級檢察機關相繼設立案件管理機構和《人民檢察院刑事訴訟規則》的修訂施行，案件質量評查已成為案件管理工作的重要手段，要做好案件質量評查，首先要解決的是如何從思想觀念上提高對評查工作重要性的認識。案件評查是強化檢察機關內部監督，保證案件質量、提高執法公信力的有力措施，其任務是保證及時、公正地審查每一起案件，杜絕冤、假、錯案發生，實現司法公正。通過對已辦結案件的事后監督檢查，主動發現先前活動中存在的差錯，進而通過監督功能的向前延伸來防止差錯案件的出現，引導檢察人員正確辦案，這種引導功能不是干預，評查也是檢察人員自律的一種機制，這種自律機制恰恰是司法獨立的保障而不是干擾。因此，有必要從思想觀念上提高廣大檢察人員對評查工作的正確認識。

（二）案件質量評查工作機制的主要內容

根據《檢察機關執法工作基本規范（2013年版）》（以下簡稱《執法規范》）第十一編第五章以及云南省人民檢察院案件管理辦公室《關于開展案件質量評查工作的若干意見》（云檢案管發〔2012〕3號文件）的規定，筆者建議，案件質量評查工作機制應包括以下幾個方面的內容：

1.明確評查種類和案件范圍，提高工作針對性。定期評查是指由案件管理部門定期組織對案件進行評查，一般應按月或季度組織進行；個案評查是指對投訴本院和下級院有關業務部門辦案質量問題的案件進行評查。

案件質量評查的范圍為各業務部門所有已經辦結的案件，主要包括：自偵（包括監所、控申）部門、民行部門所有辦結的案件以及作出不立案決定后有信訪的案件；偵查監督、公訴部門不捕、不起訴和撤回起訴的案件、追捕、追訴、增減罪名以及改變定性的案件；判決無罪的案件、提出抗訴法院未改判的案件；造成犯罪嫌疑人、被告人超期羈押的案件；檢察長或檢察委員會決定評查的其他案件。

2.組建評查機構和人員，強化工作責任制。由案件管理部門負責案件質量評查的組織、協調工作，案件質量評查的組織形式是案件評查組，實行組長負責制，一般由院領導或專職檢委委員擔任，成員從相關部門抽調業務骨干組成，也可適當吸收人大代表、政協委員、人民監督員、特約檢察員、專家、學者、律師等人員參加，評查組的職責是依據法律、司法解釋等相關規定，查閱卷宗、核實證據，經討論得出評查結論，提出評查意見建議。

3.確立工作原則，指明評查方向。（1）實事求是原則。即案件評查要堅持以事實為根據、以法律為準繩，堅持中立，不帶有個人情感或功利色彩，評查人對評查的案件同等對待。（2）客觀公正原則。即案件評查是對案件質量的真實檢驗，而不是敷衍或消極的檢查，也不是簡單的糾錯，更不是借此機會不公平地對待或責難原承辦人員。（3）突出重點原則。即案件評查應當著重從證據采信、事實認定、法律適用、程序規范、風險評估、文書使用和制作、涉案款物處理、執法辦案效果、卷宗裝訂等方面進行。（4）注重效果原則。案件質量評查合理性的關鍵在于其具有能動性，即讓評查出的問題反饋后得到改正，辦案質量在司法實踐中不斷提高，真正實現提高辦案質量和效率的目的。

4.堅持質量標準，確保結論公正。檢驗案件質量的最終標準是看辦案是否實現了法律效果、政治效果、社會效果的有機統一。案件質量評查應從認定事實是否清楚，證據是否確實、充分，是否排除了非法證據，案件定性是否準確，適用法律是否正確，辦案程序是否規范高效，文書制作是否規范，說理是否充分，涉案款物處理是否規范及時、風險評估預警是否準確，處置化解是否妥當，卷宗裝訂是否規范等幾方面，并綜合執法辦案效果進行評定，評定結果分為優質案件、合格案件、瑕疵案件、不合格案件四個等次。

具體各類案件的評查質量標準應依照高檢院、省級院的相關規定執行。

5.規范評查流程，避免評查流于形式。（1）制定方案，報批施行。案件管理部門就評查范圍、方法、重點，以及人員組成等制定工作方案，經檢察長審批后組織實施。（2）調齊卷宗，組織評查組。案件管理部門調齊評查案卷材料，召集全體評查人員開會，劃分評查組，確定評查組負責人，明確評查要求。（3）閱卷評查，調查走訪。評查人員要認真審閱卷宗材料，必要時可進行座談、調查、組織專家論證、聽證，聽取原承辦部門、承辦人的意見，撰寫評查報告，提出初步評查意見。（4）討論評議，提出意見。評查組進行集體討論、評議，依據證據事實、法律法規，提出評查意見。評查組在評查報告中認為有質量問題的，應由檢察長提交檢察委員會討論并作出認定。（5）匯總分析，上報情況。案件管理部門將評查報告進行匯總、分析、審核，提出意見并上報院領導審定。

（三）強化案件評查結果轉化利用

要充分發揮好案件質量評查的評價、規范、激勵作用，將評查結果納入業務部門及檢察人員執法辦案業績檔案，作為考核評先評優的重要依據。要注重評查結果的轉化利用，需院領導對該項工作高度重視，強調各業務部門對案件評查通報的重視程度，要求各業務部門在收到案件評查通報后，認真進行整改，對能補救的錯誤及時補救，并將整改落實情況及時回復案件管理部門。紀檢監察和檢務督察部門應對案件的整改情況進行不定期的檢查，對于沒有進行整改的部門、案件承辦人員，給予一定的懲罰措施，如取消評先評優資格等。

（四）不斷總結完善案件質量評查工作制度

注重對評查工作中發現的經驗做法、問題瑕疵及司法實踐中出現的新情況新問題的總結提煉，通過召開研討會、撰寫調研文章、發表論文、制定細化的工作規范、向有關部門單位提出檢察建議或者立法、司法解釋建議等形式，不斷加強執法規范化建設，實行案件評查情況上報制度，下級檢察院在評查結束后，應及時將評查情況書面上報上級檢察院；建立案例指導制度，選擇典型的評查案例匯編成冊，用于指導司法實踐；健全調研制度，加強對司法實踐的調查研究，形成的指導意義的理論文章，不斷推動評查工作的創新發展。

案件質量監督評查是檢察機關案件管理工作的一項重要職能，如何深化案件質量評查改革，更好地發揮案件質量評查功能，是案件管理工作必須解決的問題，雖然，我們在實踐中已經積累了一定經驗，也嘗試了不少的做法，但是案件質量評查工作的職能還有待進一步提高，進一步加大案件評查工作力度，增強案件質量評查的導向性、實效性，仍需案件管理部門不斷探索。