論全國人民代表大會之憲法地位

韓大元

自1954年憲法以來，在一院制下設置常設委員會的我國人大構造中，全國人民代表大會的憲法地位問題一直頗受關注。雖然憲法文本一直規定，全國人民代表大會是最高國家權力機關。然而，大會的這種最高地位在現實中有時越來越難以體現，特別是在1982年憲法擴大全國人大常委會的職權之后，全國人大構造在憲法文本與社會現實之間出現了背離。

首先，立法是全國人大最重要的職能，對立法權的配置也集中體現人大構造的特點。目前，全國人大立法權的規范與現實之間出現了一定的沖突。1982年憲法后，常委會不僅享有了立法權，而且在立法數量日漸膨脹；常委會立法對現實的控制力日臻發達；常委會的立法界限漸趨模糊。其次，在決定權方面，同樣存在著大會權力式微、常委會權力膨脹的現象。分別體現在組織建設的決定權、人事的任免權、財政預算的決定權三個方面。最后，在監督權方面，根據憲法的規定，人大產生其他國家機關，其他國家機關要對人大負責，受人大監督。然而，大會一年一次的短時間集會，其監督權在很大程度上被虛置，其監督的實效性有所削弱，而常委會的監督權出現超越憲法界限的現象。

目前，全國人大的內在構造——大會與常委會的關系已發生結構性的變革，由大會的實質最高地位逐漸轉變為形式最高地位，由常委會對大會的從屬性逐漸轉變為常委會的主導性。這種變化的原因主要有三點：第一，存在認識上的誤區，認為大會與常委會具有一體性。第二，憲法文本規定的權限不清，憲法解釋虛置。第三，全國人大與其常委會的組織建設有很大的差異，大會效率較低。

正確處理全國人大與常委會關系直接關系憲法體制的穩定與憲法實施的過程，需要從“依憲治國”的戰略高度認識和解決實踐中存在的問題。為了維護最高國家權力機關的憲法地位，應當本著循序漸進的原則，完善人大制度的運行機制，充分發揮大會的職能，加強大會對常委會的制度性監督，保證全國人大的民主正當性與合法性。

（摘自《法學評論》，2013年第6期，第3-17頁。）

*中國人民大學法學院教授[100872]