農村土地承包經營權流轉的現狀、問題及對策

摘 要：隨著農村各項改革的不斷深入，農村土地流轉問題引起了人們的普遍關注。本文以玉溪市華寧縣寧州街道為研究視角，通過闡述土地流轉的概念和意義，并結合華寧縣寧州街道土地流轉的現狀，梳理總結農村土地承包經營中存在的問題，探尋其規律并并針對問題提出相應對策，以期豐富和發展土地流轉方面研究成果。

關鍵詞：土地流轉；現狀；問題；對策

土地是農業發展最基本的生產資料，也是農民最基本的生活保障。雖然我國土地遼闊，類型多樣，土地資源豐富，但是山地多，平地少，人均占有量少。加之我國的人口在繼續增長，土地承受的壓力將越來越大。如何充分高效地利用有限的土地資源，緩和高度緊張的人地關系，成為保證國民經濟可持續發展的重要問題，也是解決“三農”問題的核心所在。農村土地承包經營權流轉是是伴隨農村勞動力轉移和農村經濟發展出現的客觀經濟現象，是發展現代農業的客觀要求，對于維護農民土地承包權益，合理配置農業資源，培育規模經營主體，改造傳統農業，發展現代農業具有重要意義。

一、農村土地承包經營權流轉的現狀及特點

20世紀90年代中期以前，農地流轉率一直偏低。根據1995年農業調查結果研究指出，盡管全國有75%的鄉村進行了農地流轉，但農地流轉率僅為3%。但2008之后，我國土地承包經營權呈流轉規模加大、流轉速度加快之勢。當前我國農村土地承包經營權流轉發展迅速，近年來隨著現代農業的發展和農村勞動力的加快轉移，農村土地流轉情況出現了一些新情況和新特點，具體為：

1.流轉規模加大，速度加快。近年來，由于工業化和城市化的發展，農業產業結構的調整加快，土地流轉規模不斷上升，速度有所加快。截至2013 年末，華寧縣寧州街道1581戶土地承包經營戶流轉出耕地總面積達 6727 畝。

2.流轉形式漸趨多樣化，流轉渠道多樣化。雖然土地轉包和出租是農地流轉的主要形式，但是土地承包經營權流轉已由早期的農戶間的代耕、無償或倒貼轉包等形式，逐步發展到有償轉包、出租、轉讓、互換、土地股份合作等多種流轉方式并存。土地承包經營權流轉渠道也已從以前的轉出戶與轉入戶自行協商進行，發展到現在的委托他人或集體組織流轉，從自主型流轉到自主型和委托型流轉并存。

3.流轉主體多元化，經營規模化。目前參與土地流轉的主體除農民外，很多農業科技人員和擁有資金、管理優勢的現代企業參與到土地流轉中，近年來還有一些農業產業化龍頭企業、工商企業、經濟合作組織、專業大戶等能人大戶也采取轉包、租賃、入股投資等形式，積極投資參與專業化、規模化農業生產，這些多元化的主體成為了推動農村土地流轉的重要力量。

4.流轉機制市場化，管理規范化。在土地流轉過程中，流轉雙方以市場為導向，根據土地承包經營權的供求關系和所經營產業的經濟效益，在自愿基礎上協商確定土地承包經營權流轉價格，簽訂契約，正確規范的合同交易方式被普遍采用。目前，土地承包經營權流轉的政策引導、服務和激勵措施不斷完善。如2013年華寧縣成立了農村土地流轉服務網絡，為流轉創造了良好的服務環境。主要向農民流轉土地提供流轉信息、法律政策咨詢、價格評估、指導合同簽訂、協調利益關系和調處流轉糾紛等服務。

二、農村土地承包經營權流轉存在問題

《農村土地承包法》、《物權法》、《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》等相關法律法規及其他規范性文件對農地承包經營權流轉有著明確的制度規定和要求，這對于規范農村土地承包經營權流轉具有積極作用。但是當前農地流轉的現狀本身都存在諸多的不足。主要表現在以下方面：

1.農村土地產權不清晰

產權關系明晰是市場經濟的客觀要求，也是農地流轉的前提和基礎。《中華人民共和國憲法》第十條規定：“農村和郊區的土地除由法律規定屬于國家所有外，屬于集體所有。”《中華人民共和國土地管理法》也規定農村土地屬于三級所有，即“鄉集體、村集體、村民小組”。這些規定雖然明確了農村土地集體所有權的代表，但“農民集體”在法律上的具體內涵很模糊，由誰來代表集體實施其權利與義務卻難以確定。

2.土地使用權流轉的操作程序繁雜、不規范

土地承包經營權流轉程序和手續不規范，農戶間流轉以及短期流轉基本上沒有簽訂合同，出租、轉包或互換都是當事人雙方口頭協商或簡單訂立合同，流轉雙方的權利和義務不明確，如果承包方喪失非農就業機會回鄉務農，轉包、出租關系會出現變數，留下了糾紛隱患。目前，農村土地使用權流轉還未形成正規市場，轉出、轉入之間缺乏足夠的信息來源，土地使用權流轉的操作程序既繁雜又不規范，阻礙著土地流轉在更大的范圍和更高的層次上進行。

3. 土地流轉缺乏相應的管理與服務體系

土地承包經營權流轉信息服務體系尚未完全建立起來，供需雙方信息有效對接服務機制還沒有有效形成；土地承包經營權流轉價格形成機制不完善，市場化程度很低。土地流轉中介服務組織匱乏，流轉市場發育不良，信息不靈，造成農戶有轉出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者，信息橋梁的搭建有待加強。且隨著受讓主體的多元化，特別是一些大規模租賃經營土地的主體，對其經營能力、資信情況、履約能力不清楚，基層政府及村組受條件制約，資質審查很難，風險隱患大，而社會和市場缺乏服務機構，這些都對土地流轉造成了巨大隱患。盡管政策和法規賦予了農業主管部門對農村集體土地的管理職能，但職責并不明確，無法更好地行使監督管理職責。同時，由于土地本身涉及國土、農業、林業、水利等眾多職能部門，多頭管理，相互推諉、相互扯皮現象時有發生。土地、荒山、水面、林地等的流轉包租，相關審批和手續辦理也存在一些管理盲區和爭議區。機制不健全，管理不順，服務受阻等導致了土地使用權流轉實踐中存在著系列問題。

4.土地使用權流轉收益增長缺乏長效機制

由于多數土地流轉屬自發性質，即使是政府推動的土地流轉，因缺乏經驗和市場機制，多數流轉合同采取的是幾十年不變的收益方式，沒有約定土地收益的增長機制，使流轉收益不能隨著經濟的不斷發展得到相應的增長，制約了農戶的收入增長。

三、推進農村土地承包經營權流轉的對策建議

1.依法確權到戶，充分尊重農民的意愿

土地是農業和農村經濟的基礎，是農民生產、生活的命根子，農村土地使用權流轉是一項關系國計民生的系統工程。因此，需盡快將農村土地承包經營權落實到戶、到地塊，簽訂好農村土地承包合同書；妥善解決農村土地承包的歷史遺留問題和頒權登記、變更等工作，認真清理整理和管理好土地承包檔案資料和原始數據，切實維護好農民合法權益。要搞好農村土地使用權流轉，必須嚴格遵循農民自愿的原則。土地流轉的核心是引入農民定價權，根據市場定價。集體經濟組織和村民委員會不能“為民做主”，不能以土地使用權流轉為理由強制收回農戶承包地；不得用行政手段指定土地使用權流轉的對象、數量、期限和租金；無正當理由不能強制終止轉包合同，不得附加收取“轉包費”或“轉包手續費”等。對于國家和集體所進行的工程建設和重大項目需要征用或流轉土地，相信農民也會犧牲個人利益而顧全大局，但亦須充分尊重農民意愿。

2.建立健全農村土地流轉服務體系，積極開展服務與管理

一是要建立農村土地流轉服務中心。各地可依托農村經濟經營管理部門建立健全農村土地流轉服務中心，宣傳土地流轉有關法律政策，發布土地流轉信息，進行土地流轉價格評估，開展受讓主體資質審查、接受土地流轉咨詢，指導土地流轉合同簽訂，調處土地流轉糾紛，擴展對農民宅基地、住房、村組企業的廠房等進行交易服務。二是要強化監管，建立健全土地流轉的操作規程和相關制度。建立科學的農村土地使用權流轉市場化的土地管理體制。要切實加強對農村土地的宏觀管理，建立健全土地向規模經營發展的引導機制，嚴格控制農村土地“農轉非”，有效防止土地碎化，穩定農地數量，提高土地質量，實現農村土地的可持續利用。同時，規范土地流轉程序，進一步強化農村集體經濟組織的服務功能，為農村土地使用權流轉創造一個良好的流轉環境。三是要健全農村土地使用權流轉的中介服務組織和社會組織。要建立健全土地流轉市場信息、咨詢、預測等服務系統，有條件的地方，要盡快建立農村土地使用權流轉的經營公司。四是要完善農村土地流轉突出問題專項治理與糾察工作機制。農經、紀檢、監察、司法、信訪、國土等各只能部門要通力協作，各司其職糾正和查處嚴重侵害農民土地承包權益和非法改變流轉土地農業用途等問題，切實保障土地流轉秩序。

3.積極發展農業產業化規模經營

農業產業化規模經營能有效集中人力、物力，提高生產效率，加速經濟發展。要注意，農業產業化規模經營雖然能有效促進農村土地使用權流轉，但不能為了促進農村土地使用權流轉，而發展農業產業化規模經營，形成本末倒置的錯誤。發展規模經營不是為了貪大求全，應根據農業生產經營的實際情況和具體條件來確定，不能形成一窩蜂，不搞一刀切。還要力求揚長避短，充分利用我國農村剩余勞動力資源，在實踐中處理好經濟發展和促進就業的關系。

4.統籌城鄉發展，完善農村社會保障體系

制定轉移就業的政策措施，落實進城落戶農民的市民待遇。 進城農民一旦具備長期穩定的生存條件，就應在制度上使其真正轉變為市民，用城市制度平等解決他們的住房、社保、就業、子女就學等問題。 對進城農民在農村的承包土地、房屋、宅基地，要通過創新體制機制，完善資產處置辦法，幫助其完成進城落戶的資產積累。 積極發展農業災害保險事業，形成涵蓋整個農村的災害補償體系，提高經營者抗御風險的能力，最大限度地減少農業經營者因自然災害造成的損失，保障農戶具有再生產和再經營的能力。

四、結語

隨著農村各項改革的不斷深入，農村土地流轉問題引起了人們的普遍關注。家庭聯產承包責任制是現行中國大陸農村的一項基本經濟制度，土地流轉是對家庭承包經營體制的延續和完善。建立健全農村土地使用權的流轉機制，不斷探索解決農村土地流轉問題的途徑，推動農村土地承包經營權有序流轉，完善有關土地流轉方面的法律法規、方針政策是現實而又緊迫的，既要積極，更需穩妥。

參考文獻：

[1] 張彩玲，李東楊. 農村土地承包經營權流轉問題研究[J] . 青海社會科學. 2014（05）.

[2] 姜煥玲. 淺談農村土地承包經營權流轉的原因、現狀、問題和對策[J] .現代農業. 2008年08期.

作者簡介：周紅梅，女，云南省玉溪市華寧縣寧州街道農村經濟管理服務中心工作人員，長期致力于農村經濟管理研究與實踐。