我國非法人社團的備案制度探析

張艷霞　張尤佳

摘 要：在現(xiàn)行社會組織管理體制下，非法人社會團體的“非法性”制約了其在慈善、公共事務管理等方面的作用發(fā)揮，也阻礙了基礎(chǔ)非營利社會組織的健康發(fā)展和建設合作型政社關(guān)系的構(gòu)建。在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足國情，構(gòu)建適合非法人社團的備案制度，將其納入社會組織管理規(guī)范之中，實現(xiàn)法律地位合法化，以適應我國社會組織發(fā)展和管理的需要和新型政社關(guān)系建設。

關(guān)鍵詞：非法人社團；備案制度；合法化

中圖分類號：D912 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）35-0142-02

自1998年修改后的《社會團體登記管理條例》頒布實施之后，我國社會組織實行雙重管理的登記管理制度，不具備法人資格的社會團體就成了“非法組織”，擅自開展活動就會被追究行政責任乃至刑事責任。然而在社會實踐中，我國存在著大量的社會團體，在科技、經(jīng)濟、慈善等社會公共服務方面發(fā)揮著巨大的作用，其中大部分社會團體因達不到登記標準而游離在法律邊緣。為了突破“合法性”困境，非法人社團也在積極尋求變通方式，備案制在此背景下應運而生。

一、非法人社團備案制的興起與問題的提出

自青島市于2002年首先建立社會組織備案制起，到現(xiàn)在備案制已在多個省市實施了長達11年之久，并得到了國家民政部的肯定，在一定程度上緩解了民眾日益迫切的結(jié)社需求與現(xiàn)行制度空間狹小之間的矛盾，促進了社會組織的規(guī)范化管理和建設，提高了其社會認可度和社會化程度。然而現(xiàn)行立法卻沒有在法制層面給予其合法地位，制約了社會團體的長遠發(fā)展和政社關(guān)系的轉(zhuǎn)型。

（一）非法人社團備案制的緣起及發(fā)展

2002年青島市最早建立社會組織備案制。青島市民政局在工作實踐中了解到在基層社會組織中，很多非營利性社會團體大量存在，其中大多達不到登記條件，只能處于分散性和無序性發(fā)展之中，由于其非法性身份，政府無法進行有效管理。為了加強對這部分民間組織的管理和監(jiān)管，民政局對社區(qū)民間組織實行備案制試點并于2003年起在青島市建立社會團體登記工作備案制度。自此，社會組織備案制度在青島市全面正式推開。

民政部在2005年12月出臺的《關(guān)于促進慈善類民間組織發(fā)展的通知》中對備案制首次公開肯定。2007年民政部決定將江西、北京等地列為民間組織備案制改革的試點；2008年國家民間組織管理局又決定將上海市、深圳市、廣東省、云南省、青島市、新疆維吾爾自治區(qū)設立為社會組織改革創(chuàng)新觀察點。武漢、濟南、杭州、沈陽等很多城市也先后出臺了地方性規(guī)章或者規(guī)范性文件，推行備案制。目前，社區(qū)社會組織備案制在我國大部分省市都得到推廣實施[1]。

（二）非法人社團備案制的發(fā)展困境

我國多省市在實施非法人社團備案制的工作實踐中積累了豐富的經(jīng)驗，不斷推動備案制走向成熟和完善。與此同時，由于缺乏立法的剛性保護和實踐中多為行政管理手段所用等等限制，備案制急需突破現(xiàn)行法律規(guī)制和行政管理體制的約束。

1.備案制的法律形式規(guī)范缺失

盡管備案制在各地方省市中得到貫徹實施，但是都是在《南京市基層民間組織備案管理暫行辦法》等各地方文件中予以規(guī)定，國家立法尚沒有明確規(guī)定其法律地位，備案制仍然游離在法律之外。

2.備案制的實施目的方向偏轉(zhuǎn)

我國現(xiàn)行備案制實施的主要目的是加強政府行政管理，而非從保障公民結(jié)社自由的憲法性權(quán)利角度出發(fā)；非法人社團到相關(guān)部門進行簡單備注在案，履行“通知”義務，有些地區(qū)部門甚至強制非法人社團進行備案，以達到了解掌握基層社會組織動態(tài)、加強監(jiān)管、控制潛在政治風險的目的。這些實踐嚴重背離了備案制的存在初衷。

3.備案制實施細則不統(tǒng)一

由于國家民政局沒有在宏觀層面上對備案制設定實施細則，各地方就沒有統(tǒng)一的規(guī)范，在實踐過程中大多按照本地區(qū)模式操作，導致各地在備案部門、備案條件、備案程序等方面各自為政。制度規(guī)范的不確定導致實施過程的不穩(wěn)定，擾亂了備案制在全國范圍內(nèi)蔓延發(fā)展的進程。

二、非法人社團備案制的比較法研究

針對非營利性社會團體，各國做法不一，很多國家和地區(qū)都走在時代前列，制定了專門的非營利社會組織法，對社團組織取得法人資格等做出具體明確的詳細規(guī)定。

奧地利對社會團體的規(guī)定最為開放和自由，明確規(guī)定社團享有法律人格，沒有法人與非法人的法律分割；法國在社團組織法中規(guī)定社團可以自由設立并開展活動，但是只有經(jīng)過向有關(guān)部門進行備案才能擁有法定權(quán)利，實際上對社團組織的法律主體資格規(guī)定比較寬松，制定備案制度賦予法人社團資格，非法人社團主體資格可以自由設定，并在一定條件下賦予非法人社團法律人格。美國的做法與法國趨于一致，美國規(guī)定非營利社會組織取得法人資格采取備案制，向州務卿提交規(guī)定備案所需的申請材料即可完成備案。美國還通過了專門的《統(tǒng)一非法人非營利社團法》（UUNAA），規(guī)定非法人非營利社團在一定條件下成為獨立的法律主體：取得、占有和轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)、特別是不動產(chǎn)的權(quán)限，作為獨立法律主體起訴和被訴的權(quán)限，主管和成員的合同責任和侵權(quán)責任[2]。

以上國家實行的非法人社團管理比較寬松，非法人社團備案門檻較低，注重基層社會組織的過程監(jiān)管。

三、非法人社團備案制的實現(xiàn)路徑

目前基層社會團體在我國公共事業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮著越來越明顯的作用，我國社會組織管理中的登記制度已經(jīng)不能完全適應我國社會組織管理的需要。備案制作為新型的基層社團管理模式，已經(jīng)得到了社會實踐的認可和推廣，并且初步具備了比較成熟的管理方式。為了進一步拓寬基層社團的作用空間，也為了實現(xiàn)政府行政管理方式的成功轉(zhuǎn)型，成功構(gòu)建社會主義和諧社會，有必要從制度層面對備案制加以具體化和法治化，為基層社團管理提供簡便有效的管理模式。

實行非法人社團的備案制管理并不是完全否定登記制度，盡管登記制度在社會組織管理方面存在很多弊端，但是也不可否認其存在的合理性，尤其是在我國社會組織規(guī)模龐大，性質(zhì)多樣的現(xiàn)實情況下，對那些影響較大、活動范圍較廣、持續(xù)時間較長、涉及社會政治生活的社會組織，仍然需要加強管理，實施強制性的登記制度，加強社會監(jiān)督，有利于維護我國社會穩(wěn)定；而且，對我國現(xiàn)行的社會組織管理登記制度進行改革是一個龐大的工程，不可能一朝一夕就能徹底廢除，結(jié)合我國國情，分步實施，循序漸進，既能減小改革阻力，切實保障改革成果，又能防止對社會管理造成巨大沖擊，實現(xiàn)社會組織管理改革“軟著陸”。因此，在登記制和備案制共存的情況下，實現(xiàn)非法人社團備案制主要通過以下“三步走”戰(zhàn)略來組織實施。

1.明晰非法人社團備案的法律地位

在我國現(xiàn)行的登記管理體制下，非法人社團不具備法人資格，也就不具有獨立的法律行為能力，不具備法律主體資格。在此可以借鑒美國的經(jīng)驗，將備案制納入到社會組織管理體制之下，通過備案制就可以解決非法人社團的主體資格合法性問題。非法人社團憑借備案證可以在一定條件下成為法律關(guān)系中的民事主體，享有一定的民事權(quán)利，承擔相應的民事義務。

2.設定非法人社團備案條件

備案主體：與登記制管理不同，備案制以保障公民結(jié)社自由，豐富社會生活及發(fā)揮公民參與公共事業(yè)的積極為目的，規(guī)則設定必須體現(xiàn)便民利民原則。因此備案的管理機關(guān)應盡可能貼近公民，可以街道辦事處的民政科和縣級民政局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的派出機構(gòu)作為備案制度實施的管理機關(guān)。

備案對象：任何民間自愿成立的無不法行為、尚達不到登記條件的民間社會團體，都可以通過備案制納入政府管理范圍，擁有一定的法律地位，在一定條件下以組織名義開展社會活動。

備案內(nèi)容：備案社團需要接收管理機關(guān)的指導和監(jiān)督，因此備案內(nèi)容要體現(xiàn)該社團的基本性質(zhì)和形式等，宜備案的內(nèi)容具體包括發(fā)起人身份證明、人員構(gòu)成、住所、組織章程、聯(lián)系方式、活動范圍和內(nèi)容等書面證明材料，方便黨和政府及民眾進行溝通和監(jiān)督指導。

備案原則：按照屬地原則，向社團住所單位所在的街道辦事處民政科進行備案，并接受上級機關(guān)的管理和監(jiān)督。

3.規(guī)范非法人社團備案程序

非法人社團的備案管理程序應當體現(xiàn)簡單、高效、便民原則，在確保有效溝通和管理的情況下，盡可能減少備案程序。具體可參考南京市現(xiàn)行的南京市的“兩級備案、兩級管理”的社區(qū)社會組織備案管理體制，進一步簡化為“兩級參與、一級管理”程序模式：由申請人如實按照備案要求填寫《社區(qū)民間組織備案登記表》和《社區(qū)民間組織負責人備案表》，街道辦事處負責資格審查核實，確認是否同意該民間組織進行備案登記，對資料齊全，符合備案條件的申請，即時辦理，并向申請人頒發(fā)《社區(qū)民間組織備案證》，并將予以備案的社團上報區(qū)民政局，由區(qū)民政局負責統(tǒng)計并對街道辦事處的備案工作給予指導和監(jiān)督[3]。

實行非法人社團備案制度，將非法人社團納入法律體系予以規(guī)范，不僅是對我國社會組織管理制度的突破，也彌補了民法中對“其他社會組織”民事主體地位規(guī)范的遺漏。備案制在更大程度上體現(xiàn)了我國政府在行政管理體制改革過程中政府理念發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，由控制型管理理念向支持型服務理念方向過渡。

參考文獻：

[1]高紅，張志勤.備案制與我國基層社會組織發(fā)展創(chuàng)新[J].中共青島市委黨校青島行政學院學報，2012，（5）：50-51.

[2]金錦萍.社會團體備案制引發(fā)的法律問題——兼論非法人社團的權(quán)利能力[J].求是學刊，2010，（5）：80.

[3]洪曉梅，李堅.我國非法人型非營利社團的備案制度研究[J].遼寧行政學院學報，2010，（8）：34.