人民檢察院司法警察制度探析

張海軍

摘 要：人民檢察院司法警察制度經過三十年來的發展，“四化”特征明顯，但其在法制建設、性質定位、管理制度、后勤保障等方面又存在不足的一面，從立法入手對其相關機制進行完善，有助于該制度的發展。

關鍵詞：人民檢察院；司法警察；完善路徑

中圖分類號：D916.3 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）35-0130-02

一、現狀分析

（一）法律臉譜的清晰化

《中華人民共和國人民警察法》將人民檢察院的司法警察確定為人民警察的序列內，使司法警察成為法定的警種之一。《人民檢察院組織法》又規定，各級人民檢察院可以設立司法警察。人民檢察院的司法警察進入法律調整范圍內。

為推動司法警察行政的科學化，最高人民檢察院分別于1996年頒發了《人民檢察院司法警察暫行條例》，于2001年頒發《人民檢察院司法警察執行職務規則》（試行），以規范性文件的形式，細化了《人民檢察院組織法》關于司法警察的規定，通過明確人民檢察院司法警察的性質、職權及履職方式、組織活動原則等內容，在人民檢察院系統內，初步建立了司法警察制度，人民檢察院司法警察的法律臉譜變得清晰化。

（二）法警職責法定化

司法警察在人民檢察院系統內，承擔著特殊的檢察保障職責，在職權行使上更具有特殊性。從1979年至今的三十余年時間里，最高人民檢察院頒布了一系列的規范司法警察執法行為的規范性法律文件；1996年8月14日公布實施的《人民檢察院司法警察暫行條例》，將司法警察的職權羅列為八項，并規定各項職權運行程序予以規范，首次以較高法律位階的法律規范對司法警察職權進行界定，使司法警察的職權有法可依；2001年6月18日頒布的《人民檢察院司法警察執行職務規則（試行）》，將司法警察的職責定位九項，并且將相應的職責在操作層面上進行細化規定，以規范新時期司法警察工作。

上述工作，推動了法警職責的法定化，并為其科學發展，奠定了法制基礎。

（三）法警工作流程規范化

1.在司法警察執行職務的過程中，《執行警務令》的簽發是前置條件，重大警務活動的《執行警務令》由分管檢察長簽發，司法警察在執行職務時，須出示警官證，司法警察須規范著裝，佩戴警銜標準、臂章、警號。進而確保了司法警察的法律主體資格問題。

2.履行職責的程序細化，以便確保程序合法。嚴格規范執行司法警務的程序，《人民檢察院司法警察執行職務規則（試行）》將司法警務的九項職責都進行細化，從操作層面上對各項職責的程序都進行詳細的規定。

3.辦案場所得到規范化建設。各級人民檢察院先后劃定警務辦案區，各級人民檢察院加強自偵案件辦案場所的標準化建設，并將其作為一項考評指標，辦案場所的標準化建設，使得司法警察規范執法水平大幅度提升。

（四）法警行政的專業化

1.省級檢察院、分市級檢察院及機構單列市的縣級檢察院的司法警察實行編隊管理。有限警力“三統一”原則，即統一協調、統一使用、統一管理；實行嚴格的派警手續，法警工作中貫徹非經批準不得隨意調動警力原則；實行科學調配警力，實行跨區域警務協作，整體聯動。

2.在辦案責任制方面。將司法警察與檢察官、書記員分類管理，條線清晰，明確責任主體，實施責任追究制，保證辦案安全；嚴格槍、械具管理制度，在槍、械具的安全管理上，嚴格領用、借還手續，安全保管、正確使用等機制。

3.在信息流通機制方面。健全了層級流動、請示匯報機制，以便在發生重大警務事件，做到上下聯動，有效控制，以應對工作中的突發性危機現象。

4.確立嚴格的人員準入、警銜審批制度。在人員準入上，以考試方法錄用司法警察；在準入上條件上，有的地方開始嘗試以研究生、獲得司法資格是準入的條件，改善隊伍學歷結構；在警銜審批上，確定省級法警部門負責具體的警銜評定、調整、審查工作職責。嚴格按照審批權限、時限、程序、條件逐級審核。

二、困境分析

（一）法制困境

根據《中華人民共和國槍支管理法》，人民檢察院的法警有可以配備公務用槍和必要時有使用槍支的權力。但如何行使該項權力，沒有明確規定。《中華人民共和國刑事訴訟法》及相關規范性法律文件中，法警可以套用“執行人員”的概念，從另一個側面反映出司法警察擁有間接的刑事執行權。

在行政法規中，僅《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》就人民檢察院系統的法警使用警械和武器的情況給予規定。而最高人民檢察院所頒布的相關解釋，僅在個別條文中規定了司法警察在維護檢察工作秩序活動中的部分職能，卻并沒有明確司法警察的具體權能如何行使的現實問題。

然而問題在于，《人民檢察院司法警察暫行條例》、《人民檢察院司法警察執行職務規則（試行）》，嚴格上說與立法精神是相悖的，它不是準用性規則，也不是司法解釋。從法理上來講，援用此規則進行執法，是與《中華人民共和國人民警察法》第18條的規定相背離的。

（二）角色模糊困境

《人民檢察院組織法》規定，各級人民檢察院根據需要，可以設司法警察。此規定，使人民檢察院司法警察面臨生存危機，長期陷入可有可無的“存廢”之爭。法警本身不僅具有維護檢察秩序的工具性價值，更具有保護人權的理性價值，這是對法警的價值的認識深化問題。這不僅將影響司法警察法在我國法律體系中所處部門法的角色定位，還直接影響到法警的法律主體資格的確問題定，而這個問題只有交予立法中予以解決。

《條例》規定，人民檢察院司法警察參與檢察活動，作為“參與”，在司法警察工作中，如何科學地對法警的角色界定，如何與其他檢察人員在職能上予以區分，相關規范性文件中都得不到明確答復，導致在法警在工作中，主動積極性缺乏，被動型特征明顯，與檢察員協調配合失調。司法警察扮演著“勤務隊”角色，失去原有的價值意義。

（三）警察行政困境

在警力資源的配備上，司法警察隊伍流動性差，整體年齡結構偏大，結構老化問題嚴重。8%與10%的警力比沒有落實到位。既定警察服務年限與實踐情況不相符的問題突出，如超齡現象普遍存在。

培訓機制不健全，由于檢察工作時間上的不特定性，使得司法警察的用警和訓警之間存著沖突，正規化的司法警察的警務訓練還無法做到制度化，法警訓練工作得不到保證，導致司法警察技能提升受限。

警銜管理上，司法警察警銜管理過程中，還存在著法警警銜過低現象，法警的警銜管理的制度化、規范化還有待于進一步落實，此為法警職業化進程的困境之一。

（四）警務保障困境

為提高司法警察裝備配置和物質保障，近年來，最高人民檢察院相繼出臺了多個規范性文件，這些規范性政策文件的背后，具有濃厚的自主性特征，鑒于體制局限，地方政府的參與度不夠，警務保障困難重重。

目前，在法警的經費保障及裝備配置上，主要做法通過本機關自身辦公經費進行解決。政法機關財政實行分級保障制，隨著司法成本的上升，政法機關經費不足已是普遍現象。加之區域經濟發展不平衡性，在經濟欠發達地區，如西部地區，法警的裝備配置和物質保障落后，極大地影響法警的價值實現問題。

三、路徑

（一）制定《人民檢察院司法警察法》，完善人民檢察機關司法警察的法律體系

1.由全國人大進行立法，制定一部《人民檢察院司法警察法》，以規范人民檢察院司法警察的行為。該法是調整法警工作的基本法，從法律層面明確法警的職責、組織和獲得原則等內容。

2.通過修改或增加相關法律規定，厘清法警職權內涵。通過制定法的方式，賦予法警的行政警告權、罰款權和行政拘留權等處罰權等，并增強這些應適用性。

3.適時清理有關司法警察的司法解釋，以《人民檢察院司法警察法》為基礎，制度進一步的配套規則，將司法警察的職責進一步細化，使其具有可操作性。

（二）完善相關司法警察行政制度

1.在司法警察的招錄和選任中，在納入退役軍人、人民警察學員時，科學搭配各自比例配置問題，以便提升司法警察的專業技能，推動法警隊伍建設的知識化、規范化、專業化。

2.按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《司法部關于進一步加強和改進律師工作的意見》要旨，考慮從律師隊伍中遴選司法警察，推進司法警察的職業化進程。

3.鑒于司法警工作的專業性、特殊性，在司法警察管理上，按照年齡層次、能力素質進行科學合理的梯次配備，實現定崗定員，加強分類管理。

（三）建立司法警察的保障機制

1.增加司法警察應享受的崗位津貼、警銜津貼、傷亡保險津貼、撫恤金和特殊專項補貼等，縮不同警種之間、東部地區與中西部地區之間的司法警察的收入差距，提高司法警察的職業榮譽感和認同感。

2.在人民檢察院內設立法警專項經費，保證法警的訓練、裝備等經費的落實，裝備設施的科技化、現代化。在法警裝備采購的配備上，建立統一的法警裝備采購配備體系。

（四）制定法警發展規劃

在檢察人才隊伍建設中長期規劃，要將司法警察納入其中，明確法警的法律地位、作用、職責，從長期可持續發展的戰略高度，在司法警務人才的引進、培養、使用上進行制度性規劃，如建立法警專家人才庫，如警務尖端人才培養計劃等，以使人民檢察院司法警察的發展能夠有序、有目的的發展。

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（責任編輯：許廣東）