農村土地承包經營權流轉中農民利益保護研究

吳彥潔

摘 要：我國已進入社會主義市場經濟時期，工業、城市較之以前有很大的發展，國民經濟也相對富足，已有部分國民提前達到小康水平的生活。在此時就更應當關注農民，使眾多農民的生活也逐步好起來，最終實現我國共同富裕的社會主義目標。因此，在農村土地承包經營權的流轉中和制度設計時應當把農民利益放在首要位置。具體措施：建立專項法律，完善監督機制，完善價格機制，完善相關政策以及社會保障體系。

關鍵詞：農村土地承包經營權；土地流轉制度設計；農民利益的保護

中圖分類號：D923 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）35-0128-02

一、土地承包經營權流轉的概念界定

目前，我們國家的現有法律體系中還沒有對土地承包經營權流轉的含義做出明確規定，理論界也沒有統一的觀點。目前流行的觀點中主要有三種。第一種觀點認為土地承包經營權流轉是指承包人的改變。由其他人替代原承包戶成為新承包戶，擁有原承包戶曾近擁有的一切權利。提出第二種觀點的學者們指出，土地承包經營權的流轉實際上就是承包權和使用權的分離。承包人依然擁有著承包權，而由別的主體擁有使用權。而在第三種觀點中區分了兩種情況：第一種情況基本上就是指前面所述的第一種觀點，具體而言，土地承包經營權流轉中承包人的改變。另外一種情況則是指，作承包人擁有的承包經營權是不發生變化的，而只是將該承包經營權中的某些民事權能轉讓給他人。因此，在該觀點中提出了一個新觀點，即民事權能的轉移。支持此種觀點的主要依據有：首先，根據《物權法》的規定，農村土地承包經營權是屬于用益物權范疇的，而結合民法上物權的相關理論，可知土地承包經營權應該是一種獨立完整的權利。而不是兩種權利的結合，因此，上述第二種說法欠妥，筆者不認可。其次，權能可以作為獨立的客體進行移轉，在我國民法上是有依據的。因此說土地承包經營權流轉是在不改變承包經營權完整的用益物權性質的前提下轉讓其中某些權能的觀點是合理的。而上述第一種觀點是太片面化，不能覆蓋所有的農村土地承包經營權流轉的情況。綜上所述，筆者贊同相關學者提出的上述第三種觀點。

二、土地承包經營權的流轉中應將農民利益放置第一位

我國擁有著十幾億的人口，而農民群眾占全國人口總數的70%左右，是占有相當大的比重的。雖然十幾年前我國就基本實現了小康社會，但是該種小康水平還處于不平衡、不全面的發展階段。若無法使占據全國人口70%的農村人口實現小康，就不可能真正地實現全社會的小康水平，因此，為盡早達到我們國家的全社會的小康水平，就必須更加關注農民、農村問題。將三農問題始終作為黨和國家工作的重中之重。農民群眾為在我國社會主義社會的發展歷程中貢獻了許多，在革命年代的貢獻已毋庸置疑；從新中國成立后計算，累積起來，按現價可多達幾十億。現如今我國國民每年人均總收入已達到幾萬元，此時應該是城市帶動農村、工業帶動農業，回饋農村、回報農民的時候了。土地作為農民收入的主要來源，如何更好地發揮其社會功能，為農民群眾們增加更多的收入。在如今的社會主義市場經濟社會，只有讓土地產權流動起來，即農民擁有的土地承包經營權的流轉。因為如果讓土地承包經營權一直固定的停留在承包戶手中，就無法實現土地的實際價值，從而限制了土地的功能效應發揮更好的作用。農民只能依靠簡單原始的勞動耕作來獲得收入，最終使農民的收入減少。因此，政府需要制定出相關政策和工作指導方針，在保障農民基本生存權的同時，大力推動和引導農民對其擁有的土地承包經營權進行流轉的主動性和積極性。作為社會主義社會的我們國家，是代表最廣大人民利益的，因此，農民的利益始終和國家利益緊密地聯系在一起的。改善農民的基本生活狀況，增加農民的收入，保護農民的根本利益其實質就是在維護整個國家的共同利益。

三、農村土地承包經營權流轉中農民利益保護的基礎

（一）農村土地承包關系的穩定

多年來，我國農村土地承包經營權的流轉市場混亂、流轉行為的不合法等多種流轉問題，直接導致我國農村土地承包經營權流轉的惡性發展。其關鍵所在，是很難對承包戶擁有的土地承包經營權作出統一規制和標準化的管理，歸根結底是農村土地承包關系沒有真正的實現長期穩定。在如今的農村社會中依然大量存在村集體以各種名義將農民擁有的承包地的土地承包經營權不法的拿回，或者任意調整土地的承包關系，使承包戶的財產利益很難有保障。因此，只有保證和堅持農村土地承包關系的長期穩定，才能保證承包戶所擁有的承包經營權長期的穩定，也才使農村土地的產權穩定和清晰化，從而使農民產生歸屬感和主人翁的意識。避免他們由于顧慮土地產權不穩定的因素，而只看重眼前利益，不合理的投資和開發土地，造成對土地這一稀有要素的浪費和破壞。因此，堅持土地承包關系的長期穩定是維護農民和國家的利益，以及維護社會和諧健康發展的基礎。

（二）農村社會保障體系的健全

隨著社會的進步和市場經濟的發展，農民的謀生方式已經相當的豐富了。然而，由于社會體制和傳統觀念等問題，一方面，土地依然承擔著保障農民基本生活的保障功能，土地生產情況的好壞直接影響著農民的基本生活狀況。另一方面，土地對于農民的意義依然是相當重要的。他們多數人的感受是土地是農民的命根子，失去土地就等于失去生存的保障，缺乏生活的安全感。因此，許多農戶甚至寧愿讓土地荒廢下來而不愿意將土地進行流轉。因此，只有健全農村的社會保障體系，降低土地對農民群眾基本生存條件的保障功能，才能使農民從心底消除離開土地后產生的不安的感受，也才能徹底消除農戶們對土地流轉后的擔憂。而在當前的社會制度中，農村的社會保障制度的缺失和不完善，不僅很大地降低了農民流轉土地的主動性，還阻礙了土地流轉中多樣化方式的出現。因而，為促進土地流轉的普遍化，擴大土地承包經營權流轉的范圍，建立和健全農村社會保障制度是重中之重。

（三）農民個人意愿的尊重

根據我國《物權法》的規定，土地承包經營權是具有物權性質的，是屬于用益物權的范疇。而根據物權基本原理，權利人對所擁有的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。而土地承包經營權是歸承包人享有的一種財產權，因此，承包經營戶對土地承包經營權除擁有占有、使用和收益以外還享有處分的權利。而且應該是唯一個有權利處分承包經營權的主體。因此，承包人擁有根據自己的意愿決定如何處理土地承包經營權的權利，即包括對其進行流轉與否、怎樣流轉等。任何組織及個人都不能以任何形式作出對權利人擁有的承包經營權有侵犯和干涉的行為來。承包人對其享有絕對的排他權，除自己以外，任何人任何形式的干涉都是不合法的。因此，在土地承包經營權流轉的過程中和制度設計時，必須防止此類現象的發生，充分維護農民的合法權益。

四、農村土地承包經營權流轉中農民利益保護的建議

（一）建立農村土地承包經營權流轉的專項法律

當前我們國家應盡快出臺一部有關我國農村土地承包流轉系列問題的《土地承包經營權流轉法》專項法律，將其從目前的《土地承包法》中有關土地承包經營權流轉的規定章節中分離出來單獨立法。這樣可以對土地承包經營權的流轉進行更加詳細和具體的規范，以便在實踐中有法可依。包括流轉合同、流轉程序、流轉形式、管理監督機構等可以做出明確的規定。防止出現土地流轉違法、混亂，農民合法利益保障的現象。另外，也可以糾正目前的將土地承包經營權流轉問題放于《土地承包法》中出現的立法結構上的不合理現象。

（二）完善農村土地承包經營權流轉的監督機制

首先，擴大管理人員隊伍建設。一方面在人員配備上，對農村經濟問題進行管理的人員要擴大隊伍建造，保障有充足的管理人員來對農村經濟進行管理。避免由于管理人員的缺乏而導致在工作過程中出現顧此失彼的事情發生。另外在素養和技能提升上，不僅要確保管理人員有相當好的業務知識和技術能力；還要對其加強思想教育，保證每位工作人員都有良好的職業品德，端正的工作態度，對工作積極負責。其次，建立動態監督管理機制。政府部門可以在村集體組織內設立流轉信息員，及時發現各種流轉中的違規行為，以便對土地在流轉過程中的各種行為可以進行有效的監管。

（三）完善農村土地承包經營權流轉的價格機制

首先，對于土地承包經營權流轉價格制定的方式在《土地承包經營權流轉法》中予以明確規定。預防流轉雙方在流轉過程中自行協商訂立的土地流轉價格偏低，農民喪失應得的合法利益。其次，設立土地承包經營權流轉的固定交易場所。所有的承包經營權流轉交易在固定的地方進行可以形成規范化的交易行為，也便于管理人員進行管理；還能促進流轉信息的暢通。避免現如今很多時候由于信息的不暢通，阻礙土地的流轉。再次，設立土地產權評估機構。使農民可以對流轉土地的實際價值有準確的認識，減少在流轉定價過程中的受損情況。最后，建立動態的定價機制。對于土地的流轉價格不是固定不變的，需要結合市場經濟的發展，由價值規律決定的市場定價，按照土地的實際現值土地流轉定價可以合理地變動。這樣才能更真實地反映出土地的實際價值，使土地流轉各方的合法利益都得到保護。

（四）完善相關政策以及社會保障體系

首先，給予就業援助。針對在土地流轉中的失地農民，可以在城鎮中發展更多適合該群體的就業機會，幫助該農民群體就業。另外，對仍未就業的群眾進行各種培訓、提供各種信息咨詢和服務。總之，采取多種措施為他們的就業和創業給予更可能多的援助。其次，健全村級社會保障體系。可以在土地承包經營權流轉制度中設計由轉入方承擔本村內部成員的部分保障資金。最后，推廣農村新型養老保險的覆蓋范圍，積極的鼓勵農民群眾參加新農保。加大宣傳力度，盡量使所有農民群眾了解到，認識到新農保。并完善相關工作，配備專項業務人員和辦事機構。使農村新型養老保險事業廣泛的、良好的開展起來。

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（責任編輯：許廣東）