城鄉(xiāng)一體化芻議

王肅強

摘 要：城市與鄉(xiāng)村有差別地發(fā)展，造成了城鄉(xiāng)失衡的二元結構。城鄉(xiāng)一體化就是要從整體上統(tǒng)籌城市與鄉(xiāng)村，破解二元分割的格局。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的三個目標，注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，改變城鄉(xiāng)發(fā)展局面；要切實推進戶籍制度改革，實現(xiàn)進城農民工的市民化待遇；公共資源配置向農村傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，使城鄉(xiāng)一體化真正成為我國經濟轉型和可持續(xù)發(fā)展的動力。

關鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；戶籍制度改革；公共資源配置

中圖分類號：C91 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）35-0049-02

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是城市對農村吸納的城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)之間的差別越來越大，這種城鎮(zhèn)化模式已被實踐證明不可持續(xù)。城鄉(xiāng)一體化是城鎮(zhèn)化進程中的新階段。黨中央指出新型城鎮(zhèn)化是以工業(yè)促進農業(yè)發(fā)展，以城市支持鄉(xiāng)村發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的城鎮(zhèn)化。要充分重視城鄉(xiāng)規(guī)劃，在基礎設施、公共服務方面實現(xiàn)均等化，積極擴大就業(yè)市場，突出城鄉(xiāng)社會管理的重要性。對于城鄉(xiāng)一體化的議題，許多學者都進行了有益的探究。有人認為，城鄉(xiāng)一體化是工業(yè)城鎮(zhèn)與農村工業(yè)方面的一體化發(fā)展。也有人則認為，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的有機結合，能夠有益地促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。有人指出，城鄉(xiāng)一體化應該是一個綜合的概念，不僅強調空間分布上的城市與鄉(xiāng)村、產業(yè)布局上的工業(yè)與農業(yè)、人口結構上的市民與農民上的整體概念，而且強調城鄉(xiāng)規(guī)劃建設、社會事業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等上的整體概念。

筆者以為，在新型城鎮(zhèn)化背景下的城鄉(xiāng)一體化，包括城鄉(xiāng)人口比例的不斷增加，城鎮(zhèn)面積不斷地擴大，從城市到鄉(xiāng)村實現(xiàn)產業(yè)結構、居住環(huán)境、就業(yè)條件、公共服務等一系列轉變，這些變化是縮小差距的轉變。要實施城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，就需要達成以下目標：一是至21世紀頭二十年，我國人口城鎮(zhèn)化率達到70%以上，通過各類產業(yè)發(fā)展、就業(yè)改善計劃、住房建設保障、醫(yī)療養(yǎng)老社會事業(yè)進步，促進農民市民化，讓全體老百姓真正過上美好生活。二是統(tǒng)籌規(guī)劃、頂層設計，發(fā)展精致高效農業(yè)，推進農業(yè)規(guī)模化、產業(yè)化；積極發(fā)展工業(yè)與服務業(yè)，提升城市功能與品位，吸納更多人口居住生活。三是遵循代價小、效益好、排放低、可持續(xù)的要求，找準經濟發(fā)展和環(huán)境保護的最佳結點，兌現(xiàn)在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展的理念，堅持走可持續(xù)的生態(tài)文明的發(fā)展之路，使城鄉(xiāng)一體真正成為我國經濟轉型和可持續(xù)性發(fā)展的新的動力源泉。

一、切實推進戶籍制度改革，實現(xiàn)進城農民工的市民化待遇

我國戶籍制度在特定的歷史背景下，發(fā)揮了重要的社會功能。隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，人口流動越來越活躍。特別是農民進城務工，已是一段時期重要的社會現(xiàn)象。生活工作城鎮(zhèn)化，但身份卻沒有城鎮(zhèn)化。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，其過去的社會制度功能，已然走到了盡頭，人為地約束著城鄉(xiāng)一體化的進程。改革現(xiàn)有戶籍政策，使農民的身份也進城，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口合理、自由的流動，并為進城農民提供平等的市民待遇勢在必行。

當前，解決進城農民的市民待遇、使其在城市安居樂業(yè)，面臨的突出難點有以下兩點。一是住房問題。目前城市房價遠遠超出農民工的實際負擔能力。實行保障房制度后，表面上看許多地方都聲稱對外來農民工一視同仁，但流入地不愿與外地人分享城市的福利，故實際上很難落實。二是農民工在農村的土地和住房難以成為他們真正的財產，農民的土地缺乏市場化的退出機制，不能通過變現(xiàn)土地和房屋支持他們在城市安家落戶。進城農民一旦落戶城市，在農村的承包土地就會被收回。（現(xiàn)行政策規(guī)定進入小城鎮(zhèn)落戶的農民農村的土地不準收回，但這項規(guī)定一方面對農民的落戶地點進行了限制，另一方面在許多地方得不到執(zhí)行。）同時，他們在農村的宅基地由于沒有完整的產權，不能出售給社區(qū)以外的人，導致住房價值大打折扣。這不僅大大阻礙了進城農民工向城市的健康穩(wěn)定轉移，而且造成土地和資源的極大浪費。農民進城后無法落戶安居，掙錢后就回村建房。有調查顯示，在我國農村，每年常住人口以1.6%的速度減少，與此同時，農村宅基地卻沒有減少，而以1%人速度在增加。數(shù)據(jù)也表明，農民建房一年就會占土地兩百萬畝左右，投入建房的費用高達數(shù)千億元。這其中，有許多進城務工農民，回村建房又常年不住，農村有大約25%的住房常年沒有人居住。同時，進城農民工能夠租、買單元房的只占12%～15%，大多數(shù)進城農民工住在不合衛(wèi)生條件的地下室、簡易房中。

因此，提出以下三點建議。一是繼續(xù)加大城市保障房特別是廉租房建設的力度，切實將進城農民工真正納入城市住房保障的范圍。二是加快推進農村土地制度改革，建立農村土地的市場化退出機制，并實現(xiàn)城鄉(xiāng)住房制度的統(tǒng)一，以使進城農民在自愿的前提下，通過退出土地和出售農村住房獲得在城市安家落戶的原始資本。同時，取消農民進城落戶收回農村土地的規(guī)定和做法。三是積極地改革現(xiàn)有社會保障制度，建立與完善城鄉(xiāng)居民均等化的社會保障體系。更為重要的是，要切實解決進城農民工的社會保障服務，其中最為迫切的是，在全國范圍內完善基礎教育體系，實現(xiàn)進城農民工子女有權利、有條件享有公平的教育服務。

二、公共資源配置向農村傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)差距

黨中央對三農問題極為重視，歷年都以中央一號文件形式部署三農工作，各級政府也加大了對三農的投入，用于農村新型合作醫(yī)療、義務教育、養(yǎng)老保險、社會救助方面的投入也持續(xù)增加。但值得注意的是，我國城鄉(xiāng)差距拉大的態(tài)勢并未得到有效遏制。特別是隨著城市公共服務水平的提高，以及醫(yī)療保障水平、養(yǎng)老待遇水平的不斷快速提高，城鄉(xiāng)基本公共服務水平差距更大了。在社會各類矛盾中，表現(xiàn)最為突出的是城鄉(xiāng)之間的差距。城鄉(xiāng)差距又體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入、服務之間的差距。數(shù)據(jù)表明，我國城鄉(xiāng)居民收入差距約為3.3：1。考慮到農村居住人口占全國總人口的50%以上，農村服務支出的差距遠遠大于城鄉(xiāng)居民收入的差距，這差距可能是5：1，甚至到6：1。全國東中西部之間的不平衡發(fā)展，之間的經濟社會上的差距，在某種程度都會反映到地區(qū)城鄉(xiāng)之間的差別上來。就各地區(qū)的城市發(fā)展水平來看，東中西部都有了較大的發(fā)展，現(xiàn)實差距并不是非常大。但差距出現(xiàn)在中西部農村與東部沿海農村之間。所以，需要加快推進中西部地區(qū)的農村改革與發(fā)展。同時，推進全國農村發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)之間的差距。這不僅是廣大農民的強烈愿望，而且是落實科學發(fā)展觀的需要。

這要調整政策，注重公共資源配置向農村傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。一是延伸公共設施。將基礎設施建設如道路硬化、清潔供水、網絡通信、垃圾綜合處理、污水處理等要向農村延伸，特別是公交系統(tǒng)要延伸到村莊，讓農民能有便捷的交通，享受公共財政提供的服務。二是教育服務一體化。農村義務教育方面，要有新的保障與突破，鄉(xiāng)村的師資建設有新發(fā)展，縮小與城市的差距。義務教育的成果要得到鞏固，并且要有質量的提高，各類經費與政策要到位，義務教育保障制度不斷完善。對于困難戶子女，讓他們有讀書升大學的機會。行之有效地改善農村學子的營養(yǎng)狀況，促進城鄉(xiāng)綜合教育發(fā)展。對于農民的培訓工作，重點加強農村職業(yè)教育，并逐步實現(xiàn)免費，讓每位在村莊的農民都至少掌握一門勞動技術，為自身發(fā)展提供知識支持。三是醫(yī)療衛(wèi)生服務一體化。在醫(yī)療衛(wèi)生服務方面，針對新型農村合作醫(yī)療制度中的問題，要不斷完善與鞏固發(fā)展新型農村合作醫(yī)療制度，逐步提高農民保障標準與水平，縮小農村與城鎮(zhèn)之間有的差距。堅持大病住院保障，兼顧門診醫(yī)療保障，完善農村醫(yī)療救助，健全網絡服務，為農民提供好婦幼保健，逐步提升住院體系。四是實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老一體化。城鎮(zhèn)養(yǎng)老與農村養(yǎng)老之間的保障水平還有很大的差距。要加快建設農村社會保障體系，按照個人繳費與國家補助結合的要求，建立新型的農村養(yǎng)老制度，不斷提高保障標準水平，逐漸與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老接近。五是文化服務一體化。雖然農民生活文化方面正在向城市看齊，但還有很大的差距。要加快農村公共文化建設，形成農民愿意接受的文化服務體系。同時，重視城市農民工的文化生活，開展多種形式的文化活動。

三、加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化進程

第六次全國人口普查數(shù)據(jù)表明，我國城鎮(zhèn)化率已接近50%，據(jù)此保守估計進城農民工及家屬有近兩億人。近年來，我國在改革戶籍制度、實現(xiàn)進城農民化待遇方面雖有舉措，但進展緩慢。這種所謂“假城市化”的問題不解決，依靠二元結構推進城市化的體制就難以打破，通過損害農民利益發(fā)展城市的格局就不可能破除，也不可能發(fā)揮城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對農業(yè)和農村的帶動作用。現(xiàn)在城市的農民工大多是80、90后的年輕人，他們已經完全不同于老一代農民工，追求平等的意識強烈，如果只讓他們在城市工作又不使他們融入城市，將造成嚴重的社會問題。

同時，就目前的情況來看，農村許多資源處于沉睡狀態(tài)，開發(fā)利用遠不及城市，合理開發(fā)與發(fā)展農村就有較大的機會。優(yōu)化農村投資，大力發(fā)展農村，促進農村各種生產要素合理流動，釋放發(fā)展能量和活力，推動農村與城市經濟社會的融合發(fā)展。一是加快城鄉(xiāng)規(guī)劃建設一體化。城鄉(xiāng)規(guī)劃要對接，要有長遠的規(guī)劃。城區(qū)與農村要有通盤考慮。城鄉(xiāng)土地要統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展，工業(yè)區(qū)、商貿區(qū)、休閑區(qū)、生態(tài)產業(yè)化區(qū)要合理安排。從根本上改變過去城鄉(xiāng)兩種規(guī)劃的局面。城鄉(xiāng)進行整體布局，經過若干的努力，城市與村落空間布局，人居生態(tài)環(huán)境，人民的生活質量等，一定能會發(fā)生很大的變化。二是產業(yè)布局一體化。產業(yè)布局不僅考慮到城市工業(yè)的空間分布，而且也要考慮到農村產業(yè)的分布。統(tǒng)籌農村產業(yè)，第一產業(yè)、工業(yè)及服務業(yè)都要放在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之內，實現(xiàn)產業(yè)與產品的對接發(fā)展。比如，農民專業(yè)合作社應該加工生產城市超市所需要的農產品。三是城鄉(xiāng)就業(yè)市場一體化。由于產業(yè)的限制，鄉(xiāng)村就業(yè)機會不多。這就需要加快城鄉(xiāng)對接的人才市場建設，為農民提供就業(yè)信息服務，引導農民外出就業(yè)。同時，排除招聘就業(yè)不同待遇，對農民也要同等看待，不應提高農民的就業(yè)門檻。要為農民務工經商創(chuàng)業(yè)提供較好的政策環(huán)境。改善農民工就業(yè)的條件，特別是社會保障方面的條件。比如，盡快實施農民工保險轉移接續(xù)辦法。

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