社會保障視角下職業(yè)院校大學生就業(yè)難問題長效機制研究

□蔣鳳麗

一、建立職業(yè)院校大學生就業(yè)保障制度的必要性

職業(yè)院校大學生就業(yè)保障是指包括職業(yè)院校大學生就業(yè)救助、就業(yè)保險、就業(yè)福利等在內的一系列制度保障體系，是社會保障的一個補充保障項目。職業(yè)院校大學生就業(yè)問題的長期存在與政府促進就業(yè)措施多為應急之策的矛盾，以及就業(yè)難本質是就業(yè)不公平等問題迫切需要治本之計。職業(yè)院校大學生就業(yè)問題實質上已經超出了就業(yè)范疇，成為重大社會問題，完善就業(yè)保障制度迫在眉睫、勢在必行。

（一）國內高校畢業(yè)生就業(yè)現狀的需要

近年來高校畢業(yè)生就業(yè)形勢嚴峻，2013 年，我國普通高校畢業(yè)生的規(guī)模為699 萬人，比上一年增加19 萬人；截至2013 年9 月1 日，全國普通高校畢業(yè)生簽約率為77.4%，比去年同期略有下降①。 究其原因， 一是經濟形勢對畢業(yè)生就業(yè)產生不利影響。 世界經濟形勢不容樂觀，2010 至2012 年，世界經濟增長率分別為4.0%、2.7%、2.2%， 呈現出明顯下滑趨勢[1]。我國的改革進入深水區(qū)，經濟發(fā)展進入爬坡過坎、攻堅轉型的關鍵期，經濟下行壓力較大，社會整體就業(yè)形勢嚴峻，嚴峻的形勢再一次將職業(yè)院校大學生就業(yè)推上風頭浪尖。二是就業(yè)人口總量壓力依然較大。由于當前經濟企穩(wěn)回升的基礎仍未鞏固，用人單位崗位需求增長相對不足，畢業(yè)生規(guī)模繼續(xù)增加，就業(yè)總量壓力依然較大。 三是現有促進就業(yè)的政策都是臨時性，且效果不明顯，缺乏長期制度的安排。而構建職業(yè)院校大學生就業(yè)保障體系是關系國計民生的根本之策，不僅是解決當下就業(yè)問題的權宜之計，更是關系實現人的全面發(fā)展的長遠之策。

（二）充分發(fā)揮人力資源作用的需要

未來社會國家之間、企業(yè)之間競爭的核心是人才的競爭，國家沒有高端人才在未來的國際競爭中將失去優(yōu)勢地位；企業(yè)如果沒有一流的員工、高水平的科研團隊、高素質的管理人員，最終會被市場淘汰出局。 未就業(yè)畢業(yè)生人數每年都在增加，存量和增量的累積使這一群體的人數不斷增長，作為平均知識存量較高的畢業(yè)生，他們的失業(yè)必然帶來資源的浪費和人才的流失。按照經濟學理論中機會成本的簡單定義分析②，大學教育投資有兩個主體，即家庭教育投資和國家教育投資。 以河南為例，每位職業(yè)院校大學生年平均消費即家庭教育投資為1.1萬；國家每年生均教育經費1.2 萬，即國家教育投資，兩項合計年教育投資2.3 萬。 如果學生不上大學，直接外出務工，按照年平均工資3 萬元計算，學生上大學每年機會成本就是5.3 萬。 這一算法是按照最簡單的核算標準來計算，如果加上基礎教育階段的時間成本和物質成本，上大學的成本就遠不止這個數；并且家庭教育投資逐年增加，調查顯示職業(yè)院校大學生教育投資將占到家庭收入的60%，河南高校職業(yè)院校大學生中農村生源比例較大，對一般家庭來講存在較大壓力。 國家教育投資占GDP的4%， 也是一筆不小的開支。 所以高校畢業(yè)生失業(yè)將是極大的人力、物力浪費。

（三）國民教育持續(xù)發(fā)展的需要

教育作為社會資源，教育的效果直接影響教育資源的可持續(xù)性。無論學歷高低最終都要接受市場選擇，高等教育作為系統(tǒng)教育的末端，接受著最終檢驗，無論是專科生、本科生還是研究生都要在就業(yè)上聚焦，檢驗的標準無非就是學生的就業(yè)。 不可否認，隨著高校擴招，高校軟硬件設施人均享受量和生源質量不如從前，這也是高等教育大眾化必然面臨的階段性問題。 從倒逼的觀點認識這個問題，一方面要提高教育質量，另一方面是現存問題的解決，兩者缺一不可，前者是根，后者是本，任何偏頗都將影響高等教育的持續(xù)發(fā)展。 長期來看，如果家庭在教育投資與收入上不成比例，大學畢業(yè)找不到合適崗位，不能發(fā)揮才能、創(chuàng)造財富，減輕不了家庭經濟負擔，投入成本不能收回，勢必會影響大眾對教育投資的信心，使得原本是高回報率的教育投資事與愿違。無形中影響教育投資形成的人力資本優(yōu)勢， 必將失去縮小與發(fā)達國家差距的動力之源，也失去了教育投資帶來經濟增長、促進消費、增加就業(yè)的機會。

（四）政府責任回歸的需要

對政府而言，保障民眾基本就業(yè)是最基本的公共職能之一。 在我國教育實行并軌制，就業(yè)市場化后，教育成本就成為家庭和個人的不小負擔，而且不斷增加。 如果職業(yè)院校大學生畢業(yè)之后不能就業(yè)，對于因上學而致貧的急需教育回報的家庭無疑是一個沉重的打擊。 政府作為主體，建立起促進職業(yè)院校大學生就業(yè)的制度，既有利于促進國家經濟增長，又是對民生責任擔當的回歸。 從職業(yè)院校大學生失業(yè)的原因分析可以看出，政府本身的缺位與政府在轉型期制度設計滯后性決定政府理應擔起這一責任。

二、建立職業(yè)院校大學生就業(yè)保障制度的可行性

職業(yè)院校大學生就業(yè)問題已經引起社會關注，經過多年的實踐探索和現有社會保障制度的運行，為其建立提供了理論基礎和物質基礎，進而使制度建立的可行性更加充分。

（一）建立職業(yè)院校大學生就業(yè)保障制度具備了雄厚的經濟基礎

我國社會保障制度運行至今，各項制度得到不斷完善，保險金的收繳運營模式不斷規(guī)范，但是失業(yè)保險基金不合理的結余數目不斷增加，不僅違背了失業(yè)保險功能、目標，而且在資金用途方面存在極大的浪費。 從促進就業(yè)和擴大失業(yè)保險覆蓋面的角度來講，以結余失業(yè)保險基金作為促進職業(yè)院校大學生就業(yè)的經費來源，能充分發(fā)揮失業(yè)保險金作用。 表1 是我國2003 年至2012 年10 年失業(yè)保險結余情況。

表1 2003-2012 年全國失業(yè)保險基金結余增長比

失業(yè)保險實行以收定支，收支平衡，略有結余的收費和開支模式。 而我國連年來結余數都在增長，不僅沒有費盡所用，而且使需要得到促進就業(yè)的沒有得到。 2012 年結余數已經達到2929 億元，從2003 年到2012 年10 年間結余增長近10 倍，最低一年2010 年增長比為14.9%，最高一年2006 年達到39.7%，每年的增長率都在兩位數以上。 從表1 可以看到，基金的增長是剛性的，并沒有隨著經濟形勢和就業(yè)狀況的改變而減少，如此大的資金存量和增量卻不能發(fā)揮應有的作用。一方面這是違背社會保障功能和原則的；另一方面可以看到，按照當前結余增長速度，開展對職業(yè)院校大學生的就業(yè)保障已經具備了雄厚的經濟基礎。

（二）建立職業(yè)院校大學生就業(yè)保障制度順應了現實需要

當前，職業(yè)院校大學生就業(yè)問題在全社會已經基本達成共識，從基層到中央，受到普遍關注，國家將高校畢業(yè)生就業(yè)工作放在總體就業(yè)工作的首位，足見重視程度。職業(yè)院校大學生對當前就業(yè)形勢的判斷基本理性，從認識上覺得失業(yè)對職業(yè)院校大學生來講是客觀存在的，現有的保障措施對畢業(yè)生而言不是條件不符就是過于苛刻，職業(yè)院校大學生被排斥在各種保障之外，亟需失業(yè)保險、失業(yè)救助來預防和化解因失業(yè)而帶來的影響。從調查和訪談的情況看，對現實制度的認識、對社會保障政策的了解等，都是影響他們自愿參與就業(yè)保障的因素。 多數職業(yè)院校大學生認為直接的救助和領取失業(yè)保險金只是權宜之計，他們更看重的是國家將他們納入到失業(yè)保障范圍， 除了家庭之外能得到社會支持，獲得失業(yè)后的技能培訓、職業(yè)介紹等，進而獲取有效的就業(yè)信息，提升就業(yè)能力。

（三）構建職業(yè)院校大學生就業(yè)保障制度是現代社會保障發(fā)展的趨勢

現代社會保障制度是社會發(fā)展和文明進步的產物，必定隨著現代社會的發(fā)展而繼續(xù)發(fā)展，并在不同的社會經濟背景與歷史文化背景下表現出多樣性[2]。 隨著高等教育大眾化和全民教育素質提高這一趨勢的加強，大學生特殊身份和地位將逐漸失去，職業(yè)院校大學生失業(yè)也將成為常態(tài)，逐步將大學畢業(yè)生納入社會保障范圍，并在具體制度設計上與畢業(yè)生特點相匹配，已經成為國際社會發(fā)展的必然趨勢。 中共十八屆三中全會明確提出：建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調整機制。 從我國社會保障制度設計歷程可以發(fā)現，制度設計都是在探索中前進，這和社會保障最初作為改革的配套措施是一致的。 從制度設計初衷來看，健全失業(yè)保險制度，正是構建我國多層次社會保障制度題中之義。 從理論上講，在市場經濟中每個人有可能面臨失業(yè)風險，失業(yè)保險應該覆蓋所有失業(yè)的勞動者， 這是失業(yè)保險從嚴到寬的演變趨勢，順應國際失業(yè)保險發(fā)展潮流，也是失業(yè)保險由消極生活保障向積極就業(yè)保障轉變的更進一步[3]。近10 年， 各國對失業(yè)保險改革比較明顯的特征就是就業(yè)導向越來越明顯，如德國、美國等不僅將失業(yè)保險工作的重心逐步向促進就業(yè)轉移，而且在失業(yè)保險資金分配上， 也開始側重促進就業(yè)功能發(fā)揮。 職業(yè)院校大學生作為社會成員的一部分，納入到保障體系當中理所應當，職業(yè)院校大學生就業(yè)保障體系的建立， 無疑將擴大失業(yè)保險的覆蓋范圍，提高制度設計效能。

三、構建職業(yè)院校大學生就業(yè)保障制度的基本思路

十八屆三中全會在健全和促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)體制機制中提出“增強失業(yè)保險制度預防失業(yè)、促進就業(yè)功能”， 這為我們構建職業(yè)院校大學生就業(yè)保障制度提供了政策依據，指明了方向，規(guī)劃了藍圖，體現政府落實科學發(fā)展觀以人為本的核心理念和對主體責任的擔當。我國對職業(yè)院校大學生就業(yè)保障的研究才剛剛開始，在制度設計上仁者見仁、智者見智， 筆者提出構建以職業(yè)院校大學生就業(yè)保險、就業(yè)救助、就業(yè)福利三類保障為主體的、綜合性、系統(tǒng)化的職業(yè)院校大學生就業(yè)保障制度體系。

（一）職業(yè)院校大學生就業(yè)保險制度設計

作為社會保障制度安排的一項補充保障，提出構建面向職業(yè)院校大學生的就業(yè)保險制度設計，必然離不開社會保障這一母系統(tǒng)，尤其是和就業(yè)相關的失業(yè)保險制度。

1.領取對象。 就業(yè)保險結合社會保障子系統(tǒng)失業(yè)保險制度的設計目標和原則， 應該分為兩部分，一是基本生活保障，即保基本功能。二是職業(yè)培訓，即促進就業(yè)功能。制度設計上，要做到嚴格規(guī)范，科學確認領取就業(yè)保險的對象。遵照現行失業(yè)保險制度基本原則，大學畢業(yè)生能享受就業(yè)保險待遇應符合以下3 個條件： 參加職業(yè)院校大學生就業(yè)保險，畢業(yè)后非自愿失業(yè)，失業(yè)登記。

2.領取標準。 保障基本生活，促進就業(yè)，是確定標準的基本原則，要按照當地生活消費情況確定合理支付標準，保障職業(yè)院校大學生基本生活和參加基本的技能培訓，要嚴格規(guī)范領取條件，避免領取條件過寬或過嚴。既不能出現“失業(yè)陷阱”也不能出現保障不足[4]。同時，保險金的領取要以參加培訓和就業(yè)指導為前提，提供就業(yè)機會，促使職業(yè)院校大學生積極就業(yè)；對那些不參加培訓推薦崗位無理由拒絕的要有退出保障機制。

3.基金來源。 職業(yè)院校大學生就業(yè)保險基金的籌集應按照社會保障失業(yè)保險籌集的基本原則，即學生、學校、國家三方共同負擔。 筆者認為，職業(yè)院校大學生就業(yè)保險基金應主要由國家承擔，國家可以從現有失業(yè)保險基金結余部分中拿出一定比例作為職業(yè)院校大學生就業(yè)保險基金；學校作為培養(yǎng)主體、 學生作為收益主體也應該承擔部分費用：學校支付20%，個人支付10%。 支付時間為畢業(yè)當年。這樣既體現了權利和義務的對等又與現行失業(yè)保險政策相一致，同時體現制度公平。 如果按照基本保障費用為500-800 元標準，學校為學生支付100-160 元保險費，學生支付50-80 元保費。 學校承擔部分可以從學校經營性收入中支出，國家規(guī)定學費的1%為學校的就業(yè)經費，實踐中真正達到這個比例的并不多，在此基礎上再增加一部分就足以實現繳費。 而個人承擔部分，筆者通過訪談和問卷調查發(fā)現，學生畢業(yè)年繳費50-80 元在當前情況下是能夠承受的，只是看愿不愿意參保而已，繳費標準不是問題。

4.領取期限。 為鼓勵失業(yè)者盡快就業(yè)，保障失業(yè)者基本生活，同時避免失業(yè)者對失業(yè)保險產生依賴心理， 法律通常規(guī)定了失業(yè)保險領取的期限，職業(yè)院校大學生就業(yè)保險也應該參照此法律執(zhí)行，超過領取期限的即使失業(yè)也不能再領取保險金。從現實情況看，畢業(yè)生一般畢業(yè)半年能找到工作，半年的期限是能承受的，所以對半年還沒找到工作的開始支付保險金，領取期限6 個月，最多不超一年。如果一年還沒就業(yè)，那就轉為就業(yè)救助，避免“養(yǎng)懶漢”現象出現，也避免職業(yè)院校大學生頻繁跳槽。

（二）職業(yè)院校大學生就業(yè)救助

職業(yè)院校大學生就業(yè)救助可分為校內救助和校外救助（或叫社會救助）。目前校內救助已經比較成熟，學校每年都會為就業(yè)困難學生發(fā)放求職補貼等各種措施促進其就業(yè)。但社會對職業(yè)院校大學生的就業(yè)救助還不完善， 學生一旦畢業(yè)就成為社會人，這時如果沒有參加就業(yè)保險就成了沒有保障的群體。 所以提出以下制度設計思路：

1.從被動救助轉向主動幫扶促進。 沒有參加就業(yè)保險，家庭困難，就業(yè)能力欠缺；在校期間沒有繳納就業(yè)保險，且6 個月內沒有找到工作，要求這部分學生到當地就業(yè)部門登記失業(yè)， 經審查符合條件，就可領取救助金。 領取標準低于就業(yè)保險。 首先，保障基本生計；其次，提供就業(yè)信息，進行心理輔導和技能培訓。

2.以現有社會救助為主要途徑，開展有針對性的教育引導和培訓。在學校救助的基礎上和社會實現無縫對接，學校可以把每年學校篩選的困難學生名單和各地市就業(yè)部門實現共享，當地就業(yè)部門可以有重點地向這些學生發(fā)布就業(yè)信息，提供技能培訓。 從社會的被動救助變成主動關心。

3.參考現行失業(yè)保險和就業(yè)保險設計領取標準和領取期限。 資金來源與現有社會救助體系一致，只是領取條件要符合職業(yè)院校大學生心理特征，保證其尊嚴；職位提供方面要和受教育程度等特點相匹配。

（三）職業(yè)院校大學生就業(yè)福利

現實中職業(yè)院校大學生在人力資源市場上和普通勞動者一樣，甚至有些人對職業(yè)院校大學生存在偏見，認為他們心態(tài)不好，眼高手低等，這無形中讓職業(yè)院校大學生對自身價值或者說知識價值產生懷疑，進而打擊他們的就業(yè)積極性和自信心。 為避免這一問題持續(xù)發(fā)酵，應進一步完善職業(yè)院校大學生就業(yè)保障制度， 增加職業(yè)院校大學生就業(yè)福利。 就業(yè)福利的目標有3 個方面：促進職業(yè)院校大學生就業(yè)，提高用人單位聘用職業(yè)院校大學生的積極性，發(fā)揮就業(yè)保障在預防失業(yè)方面的作用。

1.發(fā)放職業(yè)院校大學生社會保障卡。 職業(yè)院校大學生和學校繳納的職業(yè)院校大學生就業(yè)保險金存入個人賬戶，作為享受就業(yè)福利的基本條件。一方面提高職業(yè)院校大學生參加就業(yè)保險的積極性， 另一方面為職業(yè)院校大學生進入社會進行基本儲備，實現學校到單位無縫對接， 也是確定享受就業(yè)福利對象的有效憑證，把就業(yè)福利作為就業(yè)保險的延伸。

2.福利待遇。 獲得職業(yè)院校大學生就業(yè)保障卡的同學，一是可以參加由勞動和社會保障部門提供的技能培訓。 二是單位聘用有卡同學在本單位就業(yè)，滿一年可以享受國家現有補貼和減免稅收（此項制度已經實施，只是對接問題）。職業(yè)院校大學生如果在同一單位工作兩年，企業(yè)和學生本人一起申請員工能力提升培訓，可以得到培訓補貼或者免費接受培訓 （更進一步鼓勵企業(yè)聘用職業(yè)院校大學生，留住人才）。三是有創(chuàng)業(yè)愿望的職業(yè)院校大學生持有就業(yè)保障卡可以減免費用，并且在貸款等方面減免部分手續(xù)及費用。

3.實現條件。 職業(yè)院校大學生就業(yè)保障卡可以和現有的社會保障卡合并，只是在現有卡的基礎上增設一項內容即一卡多用，或者作為學生由學校到穩(wěn)定就業(yè)這段時間的過度使用，專一建卡，以現代技術這些都不難實現。 現有政策通過職業(yè)院校大學生就業(yè)保障卡去享受， 確保國家的政策最終落到職業(yè)院校大學生身上，避免騙保和資金亂用。同時學生已享受過的各項政策福利刷卡便知，避免道德風險。

4.基本保證。 全國統(tǒng)一信息平臺的構建，實現學校數據和人事勞動部門數據的對接。我們現在已經實現社保全國轉移，這為職業(yè)院校大學生就業(yè)保障網絡的構建提供了基礎。職業(yè)院校大學生就業(yè)保障卡和身份證唯一對照，以保證卡的使用規(guī)范。 全國就業(yè)服務信息平臺互聯(lián)互通， 學生在不同地區(qū)享受就業(yè)保障都能隨時可查，可異地沖抵。打破戶籍地為單位的服務范圍，探索以省為單位結算制度，為人才流動創(chuàng)造條件。 除了技術保證外， 嚴格的制度設計、規(guī)范的管理、高素質的服務團隊是必不可少的。

就業(yè)難從另一側面反映出就業(yè)不公平，無論從現實導向還是結果導向都可以看到，只有社會保障的公平，才能促進就業(yè)的公平，最終解決就業(yè)難問題。現代社會保障制度改革由多軌制變?yōu)閱我恢剖墙鉀Q職業(yè)院校大學生就業(yè)問題的根本之策，但是由于改革的復雜性和艱巨性，決定了統(tǒng)一公平的社會保障改革之路還很長，在這種情況下構建面向職業(yè)院校大學生的就業(yè)保障制度就顯得尤為重要。

注釋：

①數據來源教育部高校學生司就業(yè)數據統(tǒng)計。

②機會成本（Opportunity Cost）是指為了得到某種東西而所要放棄另一些東西的最大價值。

[1]王建國在2013 年全國普通高校畢業(yè)生就業(yè)形勢分析會上的講話[EB/OL].http://job.hhstu.edu.cn/contents/564/31537.html.

[2][3]鄭功成.社會保障學——理念、制度、實踐與思辨[M].北京：商務印書館，2004：3，346.

[4]楊其勇，張杰.體面式就業(yè)：和諧視閾下職業(yè)院校大學生就業(yè)的思考[J].黑龍江高教研究，2012(7)：25-27.