我國基層公共圖書館的現狀和發展對策

●鄧銀花

（廣東技術師范學院 圖書館，廣州 510400）

基層公共圖書館（包括市縣級公共圖書館和鄉鎮圖書站，以下統稱為基層公共圖書館）在我國公共圖書館中數量最多、分布最廣，是普及科學文化知識、活躍城鄉群眾文化精神生活的重要公共文化機構。改革開放以來，我國省、地（市）和基層公共圖書館發展狀況都有了明顯改善，在當地經濟、社會、文化建設中發揮了重要作用，而基層公共圖書館相比省、地（市）級公共圖書館而言，其建設發展面臨諸多困境。本文擬對基層公共圖書館的現狀進行分析，并據此提出建設和發展的政策建議。

1 我國基層公共圖書館的現狀分析

1.1 各級政府重視不夠

基層圖書館處于整個公共圖書館體系的末端，承擔著為本轄區內包括農村人口在內的全部人口直接提供文化服務的任務。在我國，90%以上國土面積在農村，50%以上人口是農村人口，農業基礎薄弱仍未得到有效扭轉，“三農”問題在未來相當長一段時間內仍將是制約中國現代化的主要因素。基層公共圖書館作為直接服務于“三農”的公共文化機構，通過豐富農民文化生活、普及科學文化知識、提高農民綜合素質，在構建社會主義和諧社會和新農村建設過程中，發揮著無可替代的作用。但由于各種因素的影響，基層公共圖書館并未得到較大發展。

首先，基層政府財政困難客觀上導致政府對公共圖書館財政投入不足。我國“放權讓利”的經濟體制改革讓地方政府成為具有相對獨立的利益主體，居民福利水平取決于地方公共產品數量和質量，進而取決于地方財政的收支規模。1994年分稅制改革后，財權不斷上移、事權不斷下移，使得處于政權末端的縣鄉政府財權和事權極不匹配，縣鄉政府在財政收入急劇減少的同時，支出責任卻有所增加。除了國防、外交、戒嚴等職權外，基層政府幾乎要承擔其轄區內公共物品如科教文衛、計劃生育、治安、交通設施建設、社會保障等一切事權。這種財力和事權的失衡造成了我國大范圍的縣鄉財政困難，許多縣鄉財政基本是“吃飯財政”甚至“赤字財政”，沒有能力“投資”公共圖書館。

其次，片面的政績觀使得縣鄉政府主觀上不愿將財政資金用于公共圖書館。我國實行“黨管干部”，上級政府決定下級官員的續任或升遷。在上級對下級官員的考核標準中，可測性良好的GDP增長率和財政收入增長率是考核的直接依據。地方政府“以經濟建設為中心”實際異化為“以GDP增長為中心”，“發展是硬道理”異化為“GDP是硬道理”。在這種情況下，下級政府為了贏得GDP錦標賽，往往把有限的財政資金直接投向能夠改善本地投資環境、促進本地經濟增長的基礎設施如道路、機場、港口、電力、通信等生產性公共投入，甚至直接興辦國有企業，而對于能夠提高本地居民福利、但需要較長時間才能顯現政治績效的民生性公共產品如教育、文化、醫療、社會保障投入等民生性公共產品投入卻相對不足。

1.2 財政投入嚴重不足

正是由于上述原因，基層公共圖書館的財政投入偏少，遠落后于中央、省和地（市）級公共圖書館的財政投入。從基層公共圖書館的經費收入來看，雖然財政投入占經費收入比重多年來維持在90%以上，但總體來說，財政撥款長期偏低。根據2010《中國文化文物統計年鑒》，2010年全國共有2884個公共圖書館，其中基層公共圖書館2512個，占全國公共圖書館總量的87%，但財政撥款不到24億，館均財政撥款大約94萬，不足全國館均財政撥款202.4萬元的一半（見表1）。

表1 2007～2010年基層公共圖書館財政投入情況［1］

由于財政投入長期偏低，致使基層公共圖書館業務經費和活動經費嚴重不足。2007～2010年，人員支出占總支出的比重全部超過50%，2009年，全國2491個基層公共圖書館中，1030個圖書館的人員支出甚至超過了財政撥款的80%。［2］由于財政投入大部分用在了人員支出上，用于圖書購置和開展活動的經費十分有限，多年來購書經費比重基本維持在11%左右（見表2），平均每館圖書購置費2007年僅為7.68萬；2009年為11.2萬元，675個基層圖書館全年無購書經費，占基層圖書館總數的27.1%。青海、貴州、甘肅、陜西4個省份的基層公共圖書館平均每館購書費低于2萬元。［2］大部分基層公共圖書館沒有更多資金投入到業務當中，圖書館的建設和發展基本處于停滯狀態。

1.3 基層公共圖書館數量不足，發展極不平衡

近年來，雖然全國基層公共圖書館穩步增長，但數量明顯不足，無法達到國際圖聯“每5萬人擁有一所圖書館、每所圖書館服務輻射半徑通常標準為4公里”的基本要求，不少縣市甚至沒有公共圖書館。根據《“十五”以來全國公共圖書館發展情況分析》統計數據，按照全國行政區劃，2009年基層公共圖書館覆蓋率僅為85.1%，［3］照此計算，全國尚有426個縣市沒有建立公共圖書館。另外，各省基層公共圖書館發展極不平衡，經濟文化越發達的地區，基層公共圖書館財政投入越大，布點也越密（見表3）。從表3可以看出，基層公共圖書館的分布密度與我國東、中、西部經濟帶劃分雷同程度極高。輻射半徑平均在20公里內的絕大部分是東部經濟發達省份，輻射半徑平均在20～30公里的主要是中部地區，而輻射半徑在30公里以上的地區則主要是我國的西部地區、邊疆和少數民族地區。

表2 基層公共圖書館經費支出情況［1］

表3 2010年各省基層公共圖書館輻射半徑情況［1］

各地區不僅布點密度差異很大，平均每館的財政投入水平也非常懸殊。根據有關資料計算，2010年全國2512個基層公共圖書館中，其中22個省份館均財政撥款低于100萬元（西藏未統計在內），青海、貴州等八個省（市、自治區）館均財政撥款不足50萬元，甘肅、安徽等14個省館均財政撥款在50～100萬元間，江蘇、浙江、廣東等8個省（市、自治區）在100萬以上。北京和上海館均財政撥款都超過了600萬，上海更是達到了1107.3萬，是最低的青海25.5萬的44倍（見表4）。

表4 2010年基層公共圖書館館均財政撥款情況［1］

1.4 設施設備陳舊，基層公共圖書館利用率低下

在圖書館的辦館條件中，硬件設施是圖書館開展各項業務工作的前提和基礎。而從表5可以看出，我國基層級公共圖書館的人均藏量、千人面積和千人閱席等指標，分別只有國際圖聯標準要求最低限度的1/5、1/4和1/3。基層公共圖書館設施設備的陳舊，是導致基層公共圖書館利用率低下的原因之一。

表5 2007～2010年縣市公共圖書館設施情況［1］

目前，我國基層級公共圖書館每千人流通人次、每千人外借冊次、每千人擁有借書證數雖有增長，但都處于較低水平。以每千人擁有借書證數為例，2010年該指標僅為12.9。

1.5 專業人才匱乏，無法開展高層次的信息服務

圖書館從業人員素質是圖書館事業發展的重要因素。由于社會和政府對公共圖書館認識不夠，往往被認為是“圖舒館”，而成為“老弱病殘的收容所”和“閑散人員的避風港”。［4］因此，其從業人員的學歷結構、知識結構、年齡結構和職稱結構都不符合國家對圖書館從業人員業務素質的規定，素質偏低、知識結構不合理的情況普遍存在，根本不能適應快速變化的現代圖書館服務方式和模式。從職稱結構來看，我國基層級公共圖書館近70%的從業人員為中級職稱以下，中高級職稱比例僅為30%左右。①根據歷年《中國文化文物統計年鑒》計算得出的結論。從2007～2010年，中級職稱以下人員比例分別為70.13%，69.2%，67.2%和67.01%。在大多數基層圖書館,幾乎沒有本科生，越是貧窮的縣，圖書館的人員越多,人員素質越低。

2 加強基層公共圖書館建設和發展的幾點思考

2.1 提高對公共圖書館功能和作用的認識

十八大把文化建設作為中國特色社會主義“五大建設”內容之一，明確提出“加強重大公共文化工程和文化項目建設，完善公共文化服務體系，提高服務效能”，［5］鄭重承諾2020年基本建成公共文化服務體系。作為公共文化基礎設施和公益性文化服務機構的基層公共圖書館，無疑是公共文化服務體系的重要組成部分。為此，基層政府部門應當從保障人民群眾基本文化權益，豐富人民群眾精神文化生活，提高人民思想道德素質和科學文化水平的高度，從文化引領風尚、教育人民、服務社會、推動發展的功能出發，提高對公共圖書館功能和作用的認識，大力加強對基層公共圖書館的建設。一是制定相應的文化政策法規，明確政府在基層公共圖書館建設和發展中的責任和義務，使基層公共圖書館從設施建設、人才隊伍建設和用戶服務方面都有法律保證。二要完善政績考核制度，放棄唯GDP增長的政績考核制度，把文化建設尤其是公共文化服務體系建設納入到政府官員的政績考核體系中。三要堅持政府主導，做好規劃，制定本地區圖書館建設和發展的總體方案，并把公共圖書館的建設列入年度工作計劃，每年或每個階段對圖書館建設確定目標、任務和措施。

2.2 加大政府投入，建立多渠道的資金籌措機制

公共圖書館服務的公益性和政府保障公民基本文化權益的責任義務，決定了公共圖書館不可能像企業一樣，依靠自身收入彌補成本支出，而只能通過政府公共稅收形式予以公共補償，即通過財政支出補償，財政撥款始終是公共圖書館資金提供的主體。因此，破解制約基層公共圖書館健康發展瓶頸的根本途徑在于加大政府投入。近期來說，當務之急是切實落實經費來源，保證縣市公共圖書館的正常運行，而從長期來看，則應加強制度供給，提供制度保障，使縣市公共圖書館事業的發展步入穩定、長期的良性發展軌道。

首先，應通過法律形式確保政府對基層公共圖書館的財政投入。許多國家都以法律形式規定政府對公共圖書館的責任，如英國《公共圖書館與博物館法》明確指出：“地方政府應通過稅收支持公共圖書館的建設，并由地方政府管理和維持運作。”［6］美國在相應的圖書館法案中也規定地方政府的稅收中3%～6%用于公共圖書館建設。［7］我國縣市公共圖書館經費雖然主要由政府投入，但由于沒有法律保障，總體投入不足。因此，一方面，可以借鑒我國為了保證對農業、科技和教育的財政投入強度，明確規定每年用于農業、科技和教育支出的增幅不得低于經常性財政收入增長要求的做法，強制規定對公共圖書館財政投入的增幅也不得低于經常性財政收入的增長。另一方面，對于經濟狀況較差地區的公共圖書館，應由中央政府通過專項資金進行補助，并逐步加大補助力度，以保證全國公共圖書館基本服務的均等性。

其次，在堅持財政撥款始終應是公共圖書館的主要資金來源基本理念的基礎上，基層公共圖書館也可以開辟多種籌資渠道作為經費補充來源，其中包括：（1）接受國內外的名人作者、社會團體、出版社的贈書；（2）接受企業家、富商以及個人的捐助；（3）適當收費。公共圖書館并不是絕對的免費服務，向讀者收取恰當合理的服務費用符合受益原則，也是公共圖書館資源得到有效配置的要求。因此，在堅持公共圖書館基本服務無償提供的前提下,對圖書館提供的非基本服務項目如具有一定科技含量的信息服務、材料消耗技術服務以及經過圖書館工作人員勞動再創造的信息產品，可以按投入的成本、信息的價值和社會需求的程度,實行適當收費。［8］

2.3 加強對鄉鎮公共圖書館的業務指導和業務互動

作為直接服務于“三農”的縣級公共圖書館，必須把對基層農村的服務作為重要工作內容。因此，縣級公共圖書館必須在加強對農民文化需求了解的基礎上，有針對性地提供圖書館服務。首先，購書重點應放在讀者借閱量大的書籍上，如文藝書、農業養殖種植、科普書等，使有限的經費得到充分利用。其次，應充分利用其館藏優勢、管理優勢和人才優勢，加強對鄉鎮圖書館（室）的建設和業務指導，同時利用這些鄉鎮文化站、圖書室的優勢，開展業務協作協調，將服務工作輻射到周圍鄉鎮的農民讀者中去。再次，對于鄉鎮經濟實力不是很強、財政投入有限、藏書數量不足的文化站、圖書室，可以通過與其建立圖書館流動站的合作關系，建立圖書流動站，由鄉鎮文化站、圖書室出場地、設備和管理人員，由市縣公共圖書館配備文獻資料，提供業務輔導等服務，采取定期與不定期兩種調配書刊資料的形式，保證鄉鎮文化站、圖書室有較為豐富的文獻資料為廣大農村讀者開展文獻服務。［9］

2.4 加強專業人才培養，提高公共圖書館服務水平

基層公共圖書館普遍存在服務觀念不強、服務水平較低、服務方式和服務手段較為落后的現象，無法發揮圖書館應有的效益，除了硬件建設落后、社會和政府重視不夠外，一個重要的原因就是圖書館專業技術人才缺乏。因此，為適應當前公共文化體系建設的需要，應高度重視圖書館人才隊伍的建設和培養。一方面，嚴格控制進人“入口”，借鑒黨政群機關公務員進人辦法，實行公開招聘、凡進必考，保證公共圖書館從業人員的專業素質。另一方面，通過對現有基層公共圖書館職工的培訓和繼續教育，進一步提高他們的職業技能，提升他們信息服務、信息管理及信息分析等方面的業務能力。尤為重要的是，必須加強對他們的職業信念教育、職業態度教育和職業品德教育，增強愛崗敬業精神，樹立“唯讀者至上”的服務意識。

［1］文化部財務司．中國文化文物統計年鑒 ［Z］．北京：國家圖書館出版社，2010.

［2］張娟．我國公共圖書館免費服務的經費保障機制［J］．圖書館建設，2011 （9）：7－10.

［3］文化部計財司．“十五”以來全國公共圖書館發展情況分析［EB/OL］.［2013－02－14］．http://www.ccnt.gov.cn/sjzznew2011/cws/whtj_cws/201111/t20111128_153313.html.

［4］陳吉森．基層公共圖書館的困境與對策［J］．圖書館，2006（4）：116－117，120.

［5］胡錦濤．堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗［EB/OL］.［2013－01－06］．http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

［6］肖永英．英國公共圖書館的管理、服務與發展趨勢 ［J］．圖書與情報，2009（4）：12－16.

［7］劉洪輝．美國公共圖書館管理模式及啟示［J］．圖書館論壇,2005（4）：210－211，196.

［8］鄧銀花．論我國公共圖書館的資金來源［J］．圖書館研究與工作，2008（3）：21－23.

［9］譚昆．對西部地區縣級公共圖書館評估后的思考——以昆明市縣級公共圖書館為例［J］．圖書館理論與實踐，2011（7）：99－101，102.