高校教師流動難的制度瓶頸和調整對策

周海濤，景安磊

(1.北京師范大學 教育學部，北京 100875;2.教育部考試中心，北京 100084)

合理流動在高校教師管理中，具有調節供需矛盾、實現有效配置、促進價值創造、營造良好生態的功能，影響著高校教師隊伍的整體效率。當前，我國一些高校對教師寧優勿濫的師資優化期待，許多教師“寧愿挨累也要在流動中找到合適位置”的價值實現呼聲，釋放了教師合理流動的強烈需求信號。國際經驗表明，高等教育進入規?；鸵幏痘l展階段的國家，教師合理流動對高等教育質量提升、人力配置優化和國家核心競爭力增強發揮了巨大作用。20世紀初期，美國和英國都曾出現過規?？涨?、頻度繁密的高校教師流動現象，且成常態至今;在流動過程中，美、英高校和教師通過充分、便捷的雙向選擇，實現了資源配置最優化和教師價值最大化，紓解了冗員膨脹和“才非所用”的矛盾，極大地激發了教師活力，加速推進了高等教育現代化進程。我們通過調研發現，我國高校教師流動存在一些問題和阻礙，并提出相應的對策建議。

一、高校教師流動的問題表現

(一)庸者不能出

我國學術人才流動市場發育滯后，高校尚未真正建立“能進能出”的機制，一定程度上成為超穩定機構。人員出口不暢通，隊伍結構優化受阻，已成為高校教師隊伍建設的最大難題。現行的人事管理框架下，所有公辦高校按合同自然解聘一個不合格教師的可操作性不強，人員退出成本昂貴，學校人事部門往往要花很大精力處理待聘人員的分流安置等后續問題(劉堯，2006)。據了解，各985、211高校在推進人事考核改革中，均評定出一些不合格的教師，但因無法流動退出，最終仍多在校內安排工作。

(二)新人不能進

我國的高等教育內涵式發展新使命，迫切需要補充一批新教師來共同擔當;同時全球金融危機催發的新一輪“海歸潮”方興未艾，當前高校處于一個吸引新英才、注入新活力的歷史機遇期。然而，許多高校反映，由于幾乎只有“退休”這一條教師退出的渠道，因而補充新教師只能先等老教師退休［1］，“老人不退休、新人進不來”的現象普遍。教師流動堵塞，退出方式單一，激化了高等教育事業發展與高校教師編制只減不增、總量控制的矛盾。教育部數據統計顯示，2000年和2010年高校專任教師退休和調崗人數分別占到減員總體的57.9%和59.6%，成為教師退出的主要方式［2］。

(三)能者不平衡

正由于“能進不能出”，高校教師并非“有為才有位”，只要無大錯，即可入編到退休。加之薪酬待遇、職稱評聘較多依賴教齡、資歷等因素，沒有切實體現績效原則，不干、少干的教師承擔任務少，同樣可以享受基本待遇。一些教師談到，高校內部存在著嚴重的20%教師承擔80%教研任務的“20/80現象”。這在校園蓄積了不可忽視的負能量，讓多干、肯干的教師感到不公平，積極性衰減的風險日益增大。

(四)流動不正常

目前，我國高校教師流動正處于系統內與校際間的人才競爭階段(陳玉芬，2013)，地區之間、高校之間、高校與其它單位之間有限的教師流動，常采取為高端人才提供超高薪酬待遇的惡性競爭方式［3］，并造成“引進一個、打擊一批”的失常局面。一些高端人才的流動兼職，看似雙贏、實則雙難。一方面這些高端人才兼職過多，徒掛虛名，聘請單位難指望，同事頗有微詞;另一方面高端人才時間不夠，精力不足，潛心工作難。這種無序流動，嚴重影響了高等教育領域的協同創新和團隊建設，破壞了學術生態，形成惡性循環(劉堯，2006)。

二、阻礙高校教師合理流動的多元因素

(一)教師權責認識不清

長期以來，維持高校教師結構穩定被看成是保障教師的合法權益，“維穩”被視為高校的首要責任。不少教師認為，“只要進了門、好壞都有份”，將教師崗位身份化、專屬化、固定化看成是教師權益。一些高校教師的“大鍋飯”觀念根深蒂固，排斥實行教師評價考核、尤其反對隊伍結構優化改革，不支持或者逃避人力資本的流動化。一些高校擔憂教師流動會引起抵觸情緒和焦慮心理，造成教師隊伍不穩定，因而不得已擱置或不敢開啟流動改革;也有一些高校還是想力圖推進教師合理流動，但缺少高位政策或配套制度，從而困難重重。

事實上，高校教師作為學術職業，需要一群心系教育且素質能力適當的人去踐行職業操守和職業使命，從而實現自身價值。單純追求人員結構穩定，將高校維穩責任簡單化、定勢化，是與高校教師隊伍成長規律和高等教育發展規律的要求背道而馳的。

(二)內外部保障規范不足

一方面，外部的社會保障制度不到位。醫療、養老、失業等社會保險制度建設不足，直接阻礙了高校教師合理流動?，F有社會保障體系下，事業單位人員與企業員工在養老、醫療等社會保險方面的“雙軌制”導致待遇差距大，尤其不利于公辦高校教師向企業、民辦高校等流動。不能做到保險“可攜帶”、“保障跟著人流走”，高校教師跨行業、跨地區流動，其社會保險關系接續難，就會使其顧慮失去生活的保障，承擔較大風險。

另一方面，學校內部制度建設也不配套。大部分高校對教師流動的標準程序、途徑渠道、申訴救濟等缺乏一套完善的規章制度;同時，缺少對教師流動政策落實過程中的監督規范，較多學校也沒有教師職業轉換的咨詢服務制度。

(三)流動手段辦法單一

當前，高校教師流動或退出的主要方式是退休和調崗，缺少地區間、公辦高校間、公辦與民辦高校間、行業間的合理流動。一些歐美發達國家高校普遍采用“非升即走”的晉升制、不同職稱的任期制、高校間的兼職制和離職退出補償等方式，通過多種途徑實現教師合理流動［4］。但我國高校還沒有普遍采用相應的方式方法，一些先行先試的高校因承擔率先改革代價而步履維艱。

高校教師流動缺乏科學、可操作的辦法，對教師的退出方式和退出程序等沒有明確規定，教師的轉崗或退出也沒有具體的操作方案，因此致使合理流動難以落地和實施。

(四)隊伍績效管理不夠

追求業績和效率是后金融危機時代全球高校的共同目標。高校績效管理需要各利益相關方的自覺認同、積極參與，有沒有認真執行合同聘用、權責明晰、能進能出的人事制度，是影響高校教師隊伍流動的深層因素。我國高校存有濃厚的“人情社會”和“關系文化”的特征，依法治教、從嚴管理的績效文化氣氛比較淡薄。

少數高校在有利于教師流動的績效管理過程中，雖然思想上高度重視，制度建設也基本到位，但往往是“高層有熱情、中層有疑惑、基層有抵觸”，并沒有達成全員共識。究其原因，除了思想認識存在誤區外，各參與方之間缺乏共識、管理從寬、績效文化氛圍不濃，也是重要原因。

三、促進高校教師合理流動的對策建議

如何進一步促進高校教師合理流動，激發高校和教師個體的活力是目前高校人事管理制度改革的重點領域。結合上述分析和相關資料，本文提出具體建議如下:

(一)深化教師流動的權責認識

國際高等教育強國的實踐證明，教師流動是當代高校發展進步的活力之源，是推進高等教育事業大踏步趕上時代要求的重要舉措。要正視在回答“大學為誰而建”問題時的理念偏差，在高校打破“鐵飯碗”觀念，牢固確立高校教師“流動是合理的”共識?！傲魉桓?，戶樞不蠹”，教師隊伍只有在不停的流動變化中才能永葆生機和活力。要統一高校教師隊伍應是一個優秀的學者共同體的認識，充分體現人才資源“適者留存、不適者流動”的特性，及時退出不合格教師。一方面，要明確高校有推進教師合理流動特別是不合格教師退出的權責，推行高校維穩責任細化措施，解決學校人員流動負擔重的問題。另一方面，要建立開放靈活、流轉有序、能進能出的流動機制，做到政策配套、程序公正、推進有序，從利益增量的角度消除相關群體對流動的抵觸情緒和心理焦慮，達到“盤圓則水圓，盂方則水方”的境地。

(二)加快不同社會保險制度并軌的改革步伐

高校教師的社會保險改革是合理流動的首要前提。教師的醫療保險、失業保險和工傷保險應做到框架清晰，數額和來源可預期，行業間的待遇差異不大，可參照相關制度，分別納入統一的社會醫療、失業、工傷等保險體系。教師的養老保險涉及面廣、數額巨大、不確定性因素多，可實行“老人老辦法、新人新辦法、中人綜辦法”改革措施。即改革前退休的老人，按照原來由各級財政撥付退休金的辦法統一安排。改革后接收的新人，則完全按新辦法執行，學校和新進教師按照國家規定在地方政府社保機構購買基本社會保險。處于老人與新人之間、目前在編在崗的“中人”，屬于大頭，立足新養老保險制度推行前有若干年沒有繳費的情況。“中人”的養老保險社會統籌基金和個人賬戶基金之間存在缺口，會產生基本養老金和職業養老金隱性債務，需由國家統一制定養老金債務彌補方案進行彌補。同時，針對“中人”、“新人”的實際養老待遇缺口，按照國家設立職業年金的部署，建立教育年金或教育退休金制度，以彌補實行改革后待遇降低的部分，給所有人一顆“定心丸”，實現平穩轉軌。即參考目前實施的退休待遇標準，測算后將其分類調整為由與國家社保制度接軌的養老金，加上由工作單位設立的教育年金或教育退休金兩大塊組成。高校教師退休待遇中的“養老金”部分，享受標準與繳費的標準掛鉤。而教育年金或教育退休金則由各高校根據實際情況建立相對獨立的制度，它是面向本校教師退休后的一種福利制度，其標準與教師退休時的薪酬標準、職位、服務年限和對學校的貢獻程度掛鉤。

(三)建立承認高校教師職業貢獻的社會保險轉移接續制度

堅持尊重知識、尊重人才和保證公平的導向，承認高校教師在職前學習準備期長、入職后工作與休息界限模糊的高投入型職業特點，建立承認高校教師職業貢獻的社會保險轉移接續制度。借鑒歐盟各國人口跨國流動時分段計算保險的接續做法，將高校教師納入整個社會保障體系后，對退出教育行業、另擇職業的高校教師，承認其在高校工作期間的階段性貢獻，退休時按不同時期不同比例來累計相關待遇，通過這種利益平衡方式來促進平穩流動。完善養老、醫療、失業、工傷等保險關系的跨地域、跨行業轉移接續辦法，實現各種保險繳費年限在各地、各類單位互認，累計合并計算。實現高校和企業、機關事業單位社會保障制度的有效銜接，促進高校教師向政府機關和企業單位的合理流動，促進跨區域、跨領域、跨單位合作，推動形成高水平的教學和科研創新團隊。

(四)加大高校教師社會保障改革的扶持力度

建立高校教師社會保險資金的多元籌措機制，通過“政府投一批、學校集一些、個人繳一些、市場籌一些”的方式，解決資金來源問題，實行基金管理，依法依規運作和發放。按照國務院事業單位改革的精神，事業單位將按行政職能型、公益服務型、經營型三類劃分，保留公益服務型事業單位，其他改為機關和企業。高校屬于應保留的公益服務類事業單位，經費主要由政府財政承擔，其教師社會保險改革也將主要由財政承擔。因此，各級財政要對高校教師社會保險制度改革進行專項支持，支付統籌并軌的成本，花錢建機制。

(五)加強合理流動的配套制度建設

參照國際學術領域通行規則，分類管理教師群體，建立健全定位科學、銜接緊密、相互協調的教師、職員、輔助支撐人員等不同崗位的職務晉升序列與發展軌道。建立能力貢獻與崗位職責相適應、能上能下、能進能出的職務聘任制度，明晰資質標準和職責要求，促進各類人員釋放效能、健康成長。完善以勞動合同為主要形式的契約聘用制度，實現由身份管理向崗位管理轉變、由行政管理向法制管理轉變［5］。建立教師流動特別是退出的評判標準和辦法，健全教師流動的權益申訴和救濟保障制度。加強教師流動制度的監督落實，完善教師職業發展措施。以教師流動制度改革為抓手，可結合高水平大學建設目標和“國家試點學院”的主要改革任務，將其作為先行先試的基地。

(六)豐富流動方式與手段

完善崗位管理和聘用辦法，一是對現有在編人員，實行學校和院系所的“雙聘制”，強化聘期管理與考核，實行“能上能下”、“非聘即出”;二是對新聘人員試行流動編制，加強考核，實行“非聘即走”、“非升即走”的考核退出方式;三是對流轉退出人員試行統籌教齡、校齡、年齡、貢獻率和薪資水平基礎上的買斷工齡等方式。此外，健全學術人才的市場化、社會化機制［6］，推進符合事業單位發展趨勢和高校規律特點的各類人員設崗、聘用、管理的社會化改革。完善行業自律的管理辦法，增進人員流動的質量和效率。建立人才信息共享系統，搭建人才交流信息平臺，提高人才流動的適配性和便捷性。

(七)建立健全績效管理體系

完善績效評價制度，平衡數量和質量要求，全面客觀地評價教師行為和表現。以事業發展和崗位職責要求為導向，對各類人員設計有針對性的考核模式，改進同行專家、專業組織和學生多元參與的發展性評價方式，引入校外機構的第三方評價機制，合理規避人事管理風險。建立以業績貢獻為導向的保障有力、激勵有效、獎懲結合、嚴格管理的評價處置機制，將評價結果用于人事決策、個人發展等方面，引導個人發揮專業特長、提高工作績效，幫助學校優化資源配置、提高整體水平［7］。教師流動與退出要以績效評價結果為依據，確保流動與退出的科學性和合理性。基于績效評估的高校教師流動過程中，要摒棄“一刀切”的方式，在每個環節、每個層面都要開展廣泛深入的溝通，取得大家積極支持和理解。此外，大力培育和弘揚績效文化，讓“對事不對人”的理念深入人心，使績效管理和合理流動形成助推高校質量提升的正效循環。

總之，高校教師的合理流動，是推進高等教育內涵式發展的重要“加速器”之一。只要“流”得有序，“動”得有效，就能大幅度地激發廣大高校教師的內生動力，快速增強我國高校的發展活力與創造潛力。

［1］陳 超.高水平大學教師招聘問題的思考——從處理七對關系論起［J］.徐州工程學院學報，(社會科學版)，2013，(3):105－108.

［2］教育部網站.教育統計數據［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7567/list.html.

［3］［6］李立國.建立合理有序的高校教師流動機制研究［J］.國家教育行政學院學報，2010，(1):49 －53.

［4］楊華祥，黃啟兵.美、德高校教師流動機制比較研究［J］.比較教育研究，2008，(5):72 －76.

［5］于永華.聘任制背景下高校教師流動問題的理性思考［J］.遼寧教育研究，2007，(11):92 －96.

［7］傅建明，蘇潔.高校教師群體知識共享的障礙及其對策分析——一種社會資本的視角［J］.徐州工程學院學報(社會科學版)，2013，(5):100 －104.