建立“片區黨委領導下的校長負責制”
——高等教育領域組織變革的路徑探索

汪明義

(四川理工學院 院辦，四川自貢643000)

建立“片區黨委領導下的校長負責制”
——高等教育領域組織變革的路徑探索

汪明義

(四川理工學院 院辦，四川自貢643000)

高等教育質量和水平的提升有待高校內部領導體制的加強和完善，有待同一區域高等教育資源的整合。建立“片區黨委領導下的校長負責制”既是同一區域高等教育資源有效整合的最佳手段，也是提升這一區域高教質量與水平的體制保障。文章從組織變革的視角論析了“片區黨委領導下的校長負責制”是聯系高等教育領域組織變革核心任務的紐帶，是解決高等教育領域組織變革中諸多問題的有效路徑，并對其可行性進行了探討。

片區；黨委領導；校長負責制；高等教育領域；組織變革

一項重大的歷史性變革，首要的是確定改革的總體目標，其次是理清目標的具體內涵，第三則是明確達致目標的責任主體，具體落實執行。對于高等教育領域的綜合改革而言，建設中國特色的現代大學制度，推進高等教育治理體系和治理能力現代化就是其總體目標。目標內涵主要指體現高等教育領域綜合改革三個層面的“教育理念、管理體制改革、高校辦學模式”如何實現國際化和信息化。綜合改革的責任主體指的是教育改革的行為承擔者，就現實的中國教育管理體制而言，它主要包括三個行為主體：一是黨和國家集中進行教育頂層設計的教育部及其行政領導；二是主管教育的省級領導和教育廳廳長；三是高校的辦學者和教育教學一線的廣大教師。這三個主體中任何一個主體出現了問題，或者三者之間缺少了有效溝通和責任擔當，整個高等教育改革都有流產的危險。

高等教育領域的綜合改革盡管涉及三個層面，但高校管理體制與運行機制的創新是其中的關鍵。隨著高等教育改革的深入，“如何提高高校的組織績效，解決大學內部難以形成合力的困境；如何解決當前同一區域內高校間學科專業大量重復設置、相互間又缺乏實質性合作的現實難題；如何安置政府簡政放權后大量管理者和官員；如何解決大學逐步取消行政級別后黨對高校的領導以及高校與各級政府間的溝通機制”等四個問題已經擺在我們的面前。要解決這幾個方面的問題，必須進行組織管理體制的創新。經過實踐的探索和理論的考量，立足四川省南部高校發展中的現實問題及其未來發展戰略，結合現有中國高校管理的組織原則，筆者提出建立“片區黨委領導下的校長負責制”這一組織創新機制，作為高校領域綜合改革的組織管理機制之路徑選擇之一，以期拋磚引玉，共同為中國高校的組織管理體制創新做出有益探索。

一、高等教育領域組織變革的核心任務是要找到一條“發揮教育行政部門簡政放權后大部分官員和管理者的聰明才智的路徑”

對于高等教育綜合改革的三個層面而言，難度最大的是管理體制改革；對于三個責任主體而言，最為重要也是最為關鍵的責任主體是進行高教改革“頂層設計”的主體。就現行中國高校的組織體制而言，作為國家教育最高行政部門的教育部，其基本職權可以描述為：教育體系的構建者、教育條件的保障者、教育服務的提供者、教育公平的維護者、教育標準的制定者、教育質量的監管者。具體表現在：國家教育政策和法規的制定、本科院校的設立和解散、確定部屬院校的書記和校長、國家教育經費的撥付、委托社會中介組織加強對高校質量的評估并提供信息服務。對于省級教育行政部門，其對應的職責即為：根據本省的情況落實教育部制定的教育政策、?？圃盒５脑O立和解散、向省級組織部推薦省屬高校黨委書記和校長、省級教育經費的撥付、委托社會中介組織加強對本省高等院校的質量評估并提供信息服務。如此一來，第三方的責任主體，也即熟悉高教基本規律和運行、并且生活于高校中的管理者和教育教學一線的廣大教師，絕大部分將無事可做。由于前兩個層面的責任主體幾乎包攬了從課程、組織到評價等一切高校管理事務，第三方的責任主體就成為了教育政策的被動執行者，從根本上扼殺了高校這一原本具有無限生機的組織的創造力。

眾所周知，實施“管辦評分離”的高等教育管理體制既是高等教育發展的規律訴求，更是大勢所趨、民意所向，但它作為一項系統工程卻無法由“民間”單方面來承擔，很多方面只能由“官方”去完成。即是說，改造現行管理體制的工作不得不由作為現行體制既得利益者的教育行政部門去規劃設計并組織實施。這意味著，政府部門首先得革自己的命，并通過這種自我革命去實現自身使命的回歸、職能的回歸，這是在高等教育領域開展管理體制改革的基本前提。實施“管辦評分離”的高等教育管理體制的核心和關鍵是要解決好權力的分解、權力的下放和權力的監管等三個問題。問題是，沒有誰愿意主動放棄自己手中的權力或者聽憑自己的權力受到他者的監督，如果不找到一條路徑能很好地發揮各級教育行政部門眾多官員和管理者的聰明才智，要削減他們手中既有的權力恐怕最終是一句空話。由此可見，高等教育領域的管理體制改革既具有艱巨性、長期性，更具有復雜性，務必做好頂層設計，而頂層設計的推動者只能是主管教育的最高行政部門及其領導者，至少在改革的初級階段應該是這樣的。

二、建立“片區[1]黨委領導下的校長負責制”既是解決當前高等院校辦學中面臨的諸多問題的手段，也是解決高等教育領域組織變革的有效路徑

從組織管理的角度，要提高我國高等教育的質量和水平，高校內部的領導體制急需加強和完善，同一區域的高等教育資源急需整合，高校與地方政府的關系急需有效協調。為此，需要進一步完善和創新現有的“黨委領導下的校長負責制”這一中國特色的大學領導體制。

(一)公辦高校實行的“黨委領導下的校長負責制”需要進一步加強和完善

從理論上說，黨委領導下的校長負責制面臨著現代法權體系所要求的責權利相統一的原則的挑戰，也就是說，面臨著同一所高校內部如何做到領導和責任相統一的挑戰。從實踐上看，現實的中國高校實行的是以黨政主管領導職務分設來解決這一問題。這樣一來，問題更加復雜。高校內部黨政主管領導職務分設使得高校黨政關系微妙而復雜，黨政之間經常會出現一些不必要的矛盾，甚至在一定程度上可能會制約高校的健康發展。實踐證明，一所大學的領導權是由黨委書記還是由校長掌握，往往大學校長和黨委書記的人格魅力、學識及其所在學校的地位和傳統占據了支配地位。不惟如此，一個大學的良好發展態勢經常取決于黨政領導之間“通氣”的藝術[2]，而相互之間的“通氣”是需要實踐智慧的。在現實中，這種“通氣”的智慧或藝術可遇不可求，這就使得大學的良性發展成為一種不可預料的偶然。理性化身的大學充滿了存在的偶然性，實在是加諸于現代中國大學身上的一個必須加以解決的悖論。黨政職務合并于大學校長一人又存在著對大學組織領導的困境和難題，因為教育部黨組管理的幅度太寬，距離部屬高校的領導層又太遠，各省級教育工委也同樣由于管理的幅度太寬，對高校的主要領導存在疏于管理和培訓的問題。這一局面不僅導致高校的領導難以“勤政”，從而必然導致組織績效低下，而且高校中“廉政”問題的不斷出現又降低了大學作為“人類精神家園”的信譽度，進而危及大學存在本身。

(二)同一區域內的高等教育資源需要有效的整合

在理想情況下，由于各個地區的經濟文化發展狀況及其資源存在著很大差異，特別是在中國這樣一個幅員廣闊、人口眾多的國家，它的經濟文化從東部沿海到中部再到西部呈現復雜的發展態勢和水平。這就從根本上要求它的高校整體布局應該是異質化的。它們之間應該有著類別和定位的不同。也即在類別相異的條件下，不同高校需要根據自己的區位特點、歷史文化傳統、自然資源優勢以及微觀的政治經濟環境等情況確立人才培養目標，建設和調整專業結構，開展個性化辦學。然而現實的情況是，中國高校除了類別的不同，辦學的同質化傾向較為嚴重。甚至不同類別的學校，它們的很多專業設置也具有明顯的同質化的現象。這不僅造成辦學資源的重復和浪費，而且加劇了原本按計劃招生的畢業生就業難的問題。具體說來，部屬院校在各個省市的布局大都位于各省市的中心城市，同一個中心城市的部屬高校除了學科布局重復外，在辦學中幾乎都是各自為政，均把對方作為競爭的對手而很少有實質意義的合作。各省屬院校在同一個區域里也存在類似的情況。

川南三所綜合性本科院校的學科專業布局情況

以四川省南部地區為例，省屬本科院校在川南布局了4所：四川理工學院、瀘州醫學院、宜賓學院和內江師范學院，4所院校的本科專業數分別為73個、23個、53個和50個。在四川理工、宜賓學院、內江師范學院3所院校中，有22個本科專業3校均在辦，而兩兩重復的情況就更為嚴重。瀘州醫學院23個本科專業中除了16個醫科內專業外其余7個本科專業均與其它3校重復。這4所普通本科院校均處于川南，其所屬地區的經濟政治文化背景并沒有多少差異，辦學的服務面向均應定位在各自所在的地方和整個川南，但目前這種各自為政的格局，使本身就十分有限的教育資源在同一個區域又極度分散，必然影響教育教學質量，以及帶來學生就業難的嚴重困境。

(三)高校與地方政府間的關系急需有效協調

現代社會是建立在職業分途和勞動分工基礎上的，這意味著一個健康的社會應該是政府、社會和市場三者之間有著明確的功能定位和區分，并且三者之間還可以進行有效的信息溝通和相互影響。相對于這三者，大學則處于一個相對獨立的地位。這是因為，任何國家、社會和市場要想得以有效運轉，都必須借助于現代大學所提供的先進的文化觀念、科學技術和組織理念。離開了現代大學，這一切幾乎是不可能的。所以現代大學已經不再是那個迷人的象牙塔，它已經義無反顧地走入了社會的核心地帶，成為國家經濟發展的強大引擎以及社會各階層之間相互溝通和流動的有效動力(黃英杰，田蜀華，2014)。當然，大學的獨立只是相對的。也就是說大學要想獲得發展，它本身還必須處理好與外界的關系。準確地說，大學需要與政府、社會和市場之間建立一種有機的良性關系。市場信息瞬息萬變、社會運行復雜多變、政府治理靈敏有效，所有這些來自外界的信息都需要經過大學的知識轉化和理性批判，才能成為大學做出正確決策和理性行動的依據。忽略外界信息的大學不僅會使大學成為阻礙或落后于社會進展的保守機構，它的存在的合法性也將會成為問題。

就中國大學而言，高等教育已經進入“后大眾化”時代，少數省市即將步入“普及化”的軌道，大學確確實實地從邊緣步入社會中心區域，但要成為社會的核心組織尚有很長一段路要走。這是因為，中國大學的大眾化仍然是同質的，不是市場導向的，中國大學的市場化程度還有待提升，大學辦學的計劃性成分尚不同程度地存在，政府與大學之間關系的厘定還在探索和不斷調整中。在一定程度上，我們許多省的地市州領導對“如何發揮本地高校在實施創新驅動戰略中的作用”尚無系統的思考，這也必然導致省屬高校在地市州的辦學中常常舉步維艱。由于計劃經濟的特征在高等教育領域中不同程度的存留，部委屬高校在省市辦學、省屬高校在地市州辦學，均需要加強與各級地方政府間關系的協調，特別是高校的基建項目完成與地方政府的關系極其密切?？梢赃@樣說，一旦高校處于基建時期，高校主要領導相當一部分精力均用在了與地方關系的協調上了。一般說來，當高校的主要領導越是具有教育家的素質，與地方各級官員和與企業的關系溝通就越是艱難。高校的內涵發展需要高校主要領導能集中精力于高校內部的綜合改革，特別是在面臨教育教學的改革與創新任務十分繁重和復雜的情況下，更需要充分發揮高校校長的教育家素質和能力。因此，急需要有一個機構來統一處理同一個區域內高校與政府間的各種關系。

(四)片區黨委領導下的校長負責制的具體構想

正是基于上述分析，筆者認為可以嘗試建立“片區黨委領導下的校長負責制”這樣一種高等教育的組織管理制度來解決高校在發展中所面臨的上述諸多問題以及在實施“管辦評分離”時所面臨的主要困境。這一制度主要包括以下兩個方面的設計和構造。

首先，在同一區域(以地理位置確定)設立一個片區黨委，實行黨委集體領導，設黨委書記一人，黨委常委若干人。一個省的各個片區黨委書記為該省教育工委的委員，部屬院校片區黨委書記為教育部黨組成員。片區黨委常委的主要成員來自片區內各高校的現任黨委書記，黨委委員則主要由各高校的校長以及教育行政部門下來的官員和管理者構成。片區黨委可以根據需要設立臨時或長期的各種政策、區域經濟社會文化教育等發展狀況的咨詢機構，其成員主要由社會各界賢達、各行業企業精英以及社會民眾代表性成員等組成。片區黨委的主要職責是：嚴格貫徹黨的教育方針，保證大學辦學的社會主義性質和方向；依法在全國乃至全球范圍內選聘合適的校長和副校長，代表教育部黨組或省委組織部考核片區內各高校的校長們；研究片區內各個高校內部的重大事項，包括大學規章和政策的制定與修改、經費籌措、預決算審核、基金管理以及財務監督等；制定片區內高校發展的宏觀戰略，整合片區內高校的資源并杜絕重復建設，協調和處理片區內高校與地方政府間的關系；監督和評價各高校的辦學效果，主要考察高校是否按照人才培養的科學規律以及市場的要求辦學，把其結果納入對校長的考核。

其次，對于高校內部而言，實行校長和黨委書記身兼兩職的行政管理體制。這樣校長就能夠以教育家的身份潛心于高校內部的治校理政，以治校績效對片區黨委負責?，F代大學治校方略實行的是法人治理，它要求校長及其行政管理隊伍職業化和專業化。一旦校長經由片區黨委選聘并報上級教育主管部門任命，校長和副校長一起就有獨立的權力依法選聘各處室院系所等相關部門的負責人，組建專業化的行政管理隊伍。各部門負責人不僅必須脫離政治權力系列，而且還必須同學術序列相脫離以保證大學行政權力的獨立性和相對于其他權力的制衡力量[3]。就現代中國大學的社會主義傳統而言，與行政權力相制衡的力量包括教授系列的學術委員會、教師系列的工會組織以及學生系列的學生會和各種學生社團等組織。同樣根據現代中國大學的社會主義傳統，為了發揮教師組織和學生組織權力的有效性，這兩個系列的組織可以在一定程度上直接或間接與片區黨委建立靈活機動的行政隸屬關系。

三、實施“片區黨委領導下的校長負責制”的可行性分析

“我們要趕上時代，這是我們改革要達到的目的?！被赝母镩_放歷程，趕上時代的迫切要求，決定了中國改革的現代化指向。從“把全黨工作的著重點轉移到社會主義現代化建設上來”，到“建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家”，在當代中國的辭典里，“現代化”與“改革”始終緊密相連[4]。要建成社會主義現代化的國家，唯有首先使中國的高等教育從大國邁向高等教育強國的行列。在黨的領導下，進一步探索如何堅持和完善、如何發展和創新高等學校的領導體制和管理制度，既是整個國家全面深化改革的需要，也是高等學校事業發展的客觀要求。因此，基于國家現代化和高等教育本身發展規律之要求而提出的“片區黨委領導下的校長負責制”是否具有可行性，主要看它是否符合《高等教育法》所確立的公辦高校的領導體制，以及它能否解決現實的問題，充分發揮大學這類特殊的社會組織的績效使其在“建設創新型國家”和“建設人力資源強國”的偉大征程中作出應有的貢獻。經過長期的理論思考和實踐探索，筆者認為，“片區黨委領導下的校長負責制”既是黨委領導下的校長負責制的“堅持和完善”，也是高校領導體制的“發展和創新”。對于未來中國高校的發展，這一新的組織制度具有如下幾個方面的優勢。

首先，“堅持和完善”之處充分體現了黨對高校的領導。無論是片區黨委還是校長身兼黨委書記，都把大學置于黨委領導之下。在此模式下，上級黨委對高校的領導明顯地加強了，而且黨委由于管理幅度增寬可以集中精力從宏觀決策以及校長選聘方面領導大學。作為省級教育工委來說，以往由于管理的幅度太寬，將高校的組織關系放給了地方黨委管理，在實際運行中由于地方黨委對省級高校的人事又無管理權，其結果或是出現幾不管現象，或是一味模仿地方黨委的運行模式，對高校的發展產生極不利的影響。而片區黨委相當于教育部黨組或省級教育工委的派出機構，對高校一線所面臨的諸多問題更加了解，對高校的發展狀況更加熟悉，這樣的領導模式更接“地氣”。因此，這樣的領導體制模式既解決了長期以來省級教育工委或教育部黨組因為管理幅度太寬而導致的“缺位現象”，也解決了以往一所黨委只領導一所高校由于管理幅度“太窄”而導致的“越位現象”。其次，“發展與創新”主要是為實現教育家辦大學提供了空間。作為高校內部而言，書記校長同一人擔任(下可設常務副校長或常務副書記，根據校長的素質和能力而定)，更能實現“片區黨委的統一領導”和“高校自身的全面負責”合力，更能有效地執行片區黨委的決議和上級的決策，給真正的教育家潛心于教育教學、潛心于治校理政提供了充分的空間，同時也讓那些“只享受權力而不承擔責任的人”再無投機的機會。第三，“片區黨委”的專職人員由于大多來自于教育行政部門，他們的行政工作經驗較為豐富，與地方政府溝通的能力較強，在為片區內高校協調與地方政府間的關系時更能充分發揮其才干，能為高校提供更為有效的服務。另外，在高校取消行政級別后，片區黨委依然可以保留行政級別，因為片區黨委為了辦好片區內的高校，需要加強與地方黨政部門的關系，為高校獲取更大的辦學空間。第四，片區黨委出于對大學發展的宏觀戰略決策考慮所設置的各種常設咨詢性機構，可以給大學提供豐富的辦學信息和政策支持，使得大學組織的運轉更加靈活，解決了現代中國大學辦學長期忽視市場需要以及忽視教育科學規律的困境和弊端。有理由相信，經過這樣組織改造的當代中國大學必將成為塑造中國未來的一個強有力的文化機構。

[1]片區的劃分一般遵從地理位置相近為原則，如教育部所屬成都的四所高校自然就劃分為一個片區。四川省高校除成都高校外，在川東、川南、川西、川北就可劃分四個片區.

[2]張楚廷.關于“通氣”的論述[A].張楚廷教育文集(第4卷)[C].長沙：湖南教育出版社，2007：289.

[3]黃英杰，田蜀華. 論中國大學的行政權力與學術權力之爭[J].徐州師范大學學報(哲社版)，2011，(2)：155.

[4]任仲平.標注現代化的新高度——論把握全面深化改革總目標[N].人民日報，2014-04-14.

(責任編輯曹連觀)

G647

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1003-8418(2014)05-0005-04

汪明義(1964—)，男，四川南充人，四川理工學院院長、教授。

2012年國家社科基金(教育學)項目“大學實現文化傳承創新功能的機制研究”(項目編號BGA120040)。