異地高考政策的公平價值追尋：現實困境與實現路徑

張 建

(北京師范大學教育管理學院，北京100875)

異地高考政策的公平價值追尋：現實困境與實現路徑

張 建

(北京師范大學教育管理學院，北京100875)

異地高考政策的出臺是國家對大規模流動人口隨遷子女的義務教育后升學考試問題的理性回應。這一政策設計也引發了公共利益與私人利益的沖突、“我者”利益與“他者”利益的沖突、整體利益與局部利益的沖突、“選擇性供給”利益與“整體性需求”利益的沖突。為使異地高考政策價值的全景呈現，需要促進合理的高校招生支持計劃的完善與落實，實現公共利益與私人利益的相得益彰；形成“分享型共生”關系思維與行動，實現“我者”與“他者”的互利共生；加強府際之間的溝通與協調，實現整體利益與局部利益的動態平衡；推進地方政策方案的創新與完善，實現選擇性利益供給與整體性利益需求之間的有效彌合。

異地高考政策；教育公平；利益沖突；利益協調

近年來，城市化進程中的流動人口數量及增長速度驚人。據2010年國家第六次人口普查數據顯示，我國流動人口總數已達2.61億，同2000年第五次人口普查相比，增加1.16億，增長81.03%[1]。與此同時，在國家一系列隨遷子女義務教育政策的實施和導向下，2012年全國義務教育階段在校生中進城務工人員隨遷子女共1393.87萬人[2]。然而，由于受到現有戶籍制度下的招生考試制度規約，這一相當規模的進城務工人員隨遷子女義務教育后的升學考試問題日益凸顯，并已經成為影響促進教育公平、改善教育民生的重要因素。在此現實背景下，2012年8月，教育部等四部委聯合下發了《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》，這一被稱作“異地高考”政策，旨在發揮政策的利益分配與調整功能，保障進城務工人員隨遷子女平等享有義務教育后的升學考試機會和權利。不過這一政策也觸動了部分利益相關者的既得利益，由此引發了一系列的利益矛盾和沖突。基于此，本文首先運用公共政策內容分析法，對異地高考政策的價值向度進行解讀，并對異地高考政策價值選擇下的利益沖突及產生原因進行分析，進而嘗試提出具有針對性、建設性的利益協調建議，以期促進異地高考政策價值的最大呈現。

一、促進教育公平：異地高考政策價值向度的內容分析

作為公共政策分析的一種重要方法，內容分析方法(content analysis)是指對文獻內容進行系統的定量或定性分析，以判斷與透析文獻中有關主題的本質性的事實及其關聯的發展趨勢[3]。從異地高考政策文本的整體內容來看，其主要包括政策主體、政策對象、政策原則、政策條件和運行機制等五個方面，對這些內容的解讀與分析，可以管窺異地高考政策制定的意圖或旨趣。

(一)政策主體

異地高考政策主體包括政策制定主體和執行主體。前者主要是指教育部、發展改革委、公安部和人力資源與社會保障部。后者主要指各省(直轄市、自治區)的地方政府及其教育行政部門，主要負責中央政策的執行和本地區具體政策方案的設計與實施。這也意味著地方政府兼具政策執行者與制定者的雙重角色，其工作既要體現中央的整體利益精神，也要兼顧本地區的局部利益考量。

(二)政策對象

異地高考政策對象是指政策實施中所要關涉的利益群體，包括部分符合條件的進城務工人員隨遷子女和本地戶籍居民子女。前一群體是異地高考政策的直接受益者，其特征表現為非本地戶籍，父母在本地具有合法穩定的職業、住所和參加一定年限的社會保險，已在本地義務教育學校接受規定年限的教育等。后一群體則是具有本地戶籍的常住居民子女，其中一部分可能是異地高考政策的利益受損者。異地高考政策的目的就是對兩大群體的利益分配進行適當的調整，這也暗含了政策的實施可能引發的兩大政策對象之間的利益矛盾與博弈。

(三)政策原則

異地高考政策原則主要包括“兩堅持、一統籌”，即堅持有利于保障進城務工人員隨遷子女公平受教育權利和升學機會，堅持有利于促進人口合理有序流動，統籌考慮進城務工人員隨遷子女升學考試需求和人口流入地教育資源承載能力等現實可能。這三項原則分別體現出國家追求教育公平的宗旨、整體把握整體利益與局部利益之間的協調，以及探尋隨遷子女教育需求與政府教育供給能力之間的平衡點。

(四)政策條件

異地高考政策條件主要有三個：一是城市條件。包括城市功能定位、產業結構布局和城市資源承載能力。二是家長條件。主要包括家長在當地的合法穩定職業、合法穩定住所(含租賃)和按照國家規定參加社會保險年限等三個方面。三是學生條件，主要是指隨遷子女在當地連續就學年限。城市條件表明異地高考政策要依據流入地的能力限度，進行科學、合理的設計。家長條件則要求對家長的職業、住所和社保情況進行劃線。學生條件則是注重學生在流入地學習時間的要求。事實上，異地高考政策的三個條件具有鮮明的方向性、指導性和框架性特征，具體的衡量標準、實施細則則交由地方政府自主設計或決斷。

(五)運行機制

異地高考政策的運行機制，是一個涉及多主體的系統協調、分工明確的網絡組織體系。既包括工作的分類、細化及其可能產生的問題應對策略，也涵蓋教育、發展改革委、公安、人社等四部門的具體工作任務。這體現出異地高考政策實施的復雜性與多面性，建立這一機制的目的是保證異地高考工作的規范與落實，消除地方政策執行的心理擔憂與阻礙，避免各個行為主體的相互推諉，以達致政策執行效率與質量的提高。

綜上可見，異地高考政策不僅明確了政策制定主體和政策執行主體的責任與任務，也初步設定了享受異地高考機會的對象標準或條件，同時還對地方政府具體政策方案的設計做出了原則性指導。由于“國家制定和實施教育政策的根本目的是對不同利益主體的教育利益進行調整和分配”[4]，異地高考政策實質就是對眾多教育利益相關者及其利益關系的重新調整與配置，這一政策設計，勢必會受到不同利益相關者的歡迎或抵制，他們彼此之間的利益沖突也在所難免。

二、利益沖突：異地高考政策價值取向下的現實困境

著名政治學者戴維·伊斯頓(David Easton)認為，“政策是對全社會的價值做權威性的分配”。我國異地高考政策的制定，實質就是政府調整當下高考制度下的教育利益分配格局，讓一部分符合條件的進城務工人員隨遷子女享有同本地居民子女同等的參加高考的資源與機會，以促進教育機會公平。而這一公平價值取向的政策設計在現實中引發了一系列的利益矛盾及沖突。

(一)公共利益與私人利益的沖突

如前所述，把既定存量的教育利益或資源置放于更大范圍群體中分配，是異地高考政策的目標所在。其實質就是把一部分利益既得者的利益進行切割、分離，傳送給那些符合政策規定條件的隨遷子女群體，以維護教育的公共利益和彰顯教育的公共性特征。譬如，制定異地高考的準入條件，讓那些符合家長職業、住房和社保要求、學生在地就學年限的隨遷子女享有與本地居民子女同等進入高中階段學習和參加高考的權利和機會。顯然，這一政策是國家對于近年來實施的隨遷子女接受義務教育政策的一種承續與發展，也是對大規模流動人口隨遷子女義務教育后升學考試難題的破解之策。通過這一國家層面的政策及其指導下的各省市具體政策方案的實施，可以進一步維護和強化教育的公共利益取向，使更多的學生享有平等接受教育的權利和健康快樂的成長。

然而，這種通過具有強制性的教育政策實現既有利益格局的“破”與“立”，必然會觸及或消減現有高考制度下的部分利益相關者的既得利益，從而招致他們的抵制或反對。尤其是那些直接受惠于現存高考制度提供豐富教育資源的階層、群體的利益既得者。這一方面是因為這一群體成員已經習慣于占有或獲得既得的教育利益與資源，不希望與外來群體分享既定存量的優質教育資源。另一方面，是因為這一群體懼怕由于新政策方案的實施，會使自己及其子女現時享有的教育利益遭到擠壓或者剝奪。這一點在北京、上海等教育優質資源最為豐富和集中的特大城市表現更甚。譬如，根據國家發改委城市和小城鎮中心城市輿情室對四大門戶網站網友留言的調查和分析，發現網民對異地高考的反對、支持聲幾乎處于均勢，但是進入帖吧的“北京吧”和“上海吧”會發現，本地市民反對異地高考的比例均超過95%，甚至有上海網友成立了反對異地高考簽名的專用微博[5]。因此，如何促使公共利益與私人利益的有機平衡是異地高考政策需要關注的首要問題。

(二)“我者”利益與“他者”利益的沖突

異地高考政策的目標就是讓符合條件的進城務工人員隨遷子女享有與本地居民子女同等的義務教育后升學考試機會。顯然，這一目標符合進城務工人員及隨遷子女平等獲取優質教育資源的愿望，尤其是那些進城務工時間較長，并已基本融入城市生活的利益階層群體。因為現有建基于戶籍限制的高考制度，阻滯了其子女平等享有受教育權，給家庭生活、子女成長帶來諸多困擾、不便和艱辛。不過在當下優質教育資源稀缺的狀況尚未得到根本改變的情況下，滿足隨遷子女義務教育后的升學和考試需求，其結果就導致本地居民子女以往所享有的優質教育資源被分割與消減。這種政策實施的結果無疑會遭致本地戶籍居民及其子女的反對與抵制。由此可見，異地高考政策的實施，促使兩大政策對象之間的零和博弈關系得以形成，也即進城務工人員及其隨遷子女根據他們的“我者”利益即“可察覺的自我利益”(perceived self-interest)的決策行動與“他者”利益即本地戶籍居民及其子女的“可察覺的自我利益”的決策行動形成非合作或對立，反之亦然(本地戶籍居民及其子女的“我者”利益與“他者”利益的博弈)。這種“非贏必輸”、“利己必損人”的零和博弈思維，致使兩大利益群體之間形成對峙之勢，彼此的關系緊張，沖突不斷，并不時發生過激的行為。譬如，2012年北京籍與非京籍關于異地高考門檻在北京市教委的對峙與論辯，上海滬籍與非滬籍人口到市教委表達自己對異地高考訴求的沖突[6]。因此，如何解決異地高考政策利益調整下的進城務工人員與本地居民之間的利益博弈，是異地高考政策有效執行的又一核心問題。

(三)整體利益與局部利益的沖突

異地高考政策的制定是中央政府基于維護教育公共利益、促進教育公平的目的而進行的整體規劃和設計，也就是說，異地高考政策反映的是國家整體利益的優化布局和調整。不過這一整體利益和價值目標的實現，不僅取決于政策制定者能否把政策價值取向或追求轉換為嚴謹、合理的政策文本，還在于政策執行者對政策價值取向的理解與認同系數，并在多大程度上轉化為具體的策略與實際行動。換言之，政策執行者與制定者就政策本身所指向的價值選擇、功能定位、對象范圍及其利益分配等問題，能夠達成何種程度上的一致性，是衡量異地高考政策目標實現程度的關鍵所在。然而，由于政策執行者所固有的“雙重角色”，決定了其不僅要體現維護公共利益、促進教育公平的國家意志，也要綜合考慮本地利益群體的私人利益、城市可持續發展的各方面承載能力，這就決定了政策制定者與執行者之間存在著整體利益與局部利益、公共利益與私人利益的分歧與博弈。

在兼具權威性和強制性的中央政策要求和指導下，各地政策執行者也分別制定了具體的政策標準和實施細則，但是從目前各地方政府發布的政策方案來看，則表征出與中央政府政策制定者博弈的現象。有研究者根據對30省市異地高考方案內容分析認為，“部分地區的異地高考方案背離中央政策原意，在報考院校類型上‘區別對待’；準入條件中考慮不相關因素，包含不可控的指標”[7]。這些現象在北京、上海的政策方案中表現的尤為突出。譬如，北京規定異地高考需要“五證”并依據條件參加中職、高職考試，而上海市規定異地高考政策將與居住證掛鉤，具有居住證A證的進城務工子女將參加異地高考，但目前實行的居住證A證都是針對國內人才引進人員才能獲取的，進城務工人員則難以企及。因此，部分地方政府制定的具體政策方案，具有鮮明的地方利益取向，一定程度上背離了中央政策精神。如果這種利益博弈的天平不能及時得到調整的話，其必然會有損公共教育利益和破壞社會公平正義。

(四)“選擇性供給”利益與“整體性需求”利益的沖突

異地高考政策的開放，并不是無條件的面向整個進城務工人員隨遷子女群體，而是根據城市可承載能力，設定的家長和學生的準入條件，對異地高考機會和資源進行選擇性的分配與供給。然而，這一有限的選擇性利益供給與整個進城務工人員隨遷子女群體的巨大利益需求形成巨大的落差，致使絕大部分不能達到準入條件的進城務工人員群體與中央政府政策之間出現矛盾沖突。正是由于受到較為苛刻的家長職業、住房和社會保障等條件限制，相當一部分的進城務工人員隨遷子女直接被排斥在異地高考政策受益群體之外，從而導致了進城務工人員及其隨遷子女對異地高考政策價值取向與制度公正的質疑、不滿與憤恨。譬如，有些家長認為，異地高考三大準入條件，表面上是“條件”，實質上是“門檻”，隱藏著“拼爹”邏輯。“工作穩定有房上保險”這三項，只是讓一部分家庭條件較好的外地孩子先“異地高考”起來，龐大的外來務工群體顯然是被排除在外了[8]。還有非京籍的維權家長在北京市公布異地高考政策的第二天，就在網絡發布了一份名為《致北京市教委的公開抗議信》。其中明確表示：“教育公平不是考中職、高職的施舍，這是對廣大外來務工人員的侮辱，是對國務院及四部委意見的褻瀆。”[9]誠然，政府基于客觀資源所限和教育發展生態考慮，而采取部分群體的選擇性利益供給，具有一定的客觀必然性和現實合理性，但是這些與學生無關的較高苛刻條件所引發的“有限群體”利益供給與“整個群體”的利益需求之間矛盾與沖突，依然是異地高考政策調整的重點關注問題。

三、利益協調：異地高考政策價值的實現路徑

異地高考涉及問題與利益關系的復雜性，決定了異地高考政策從制定到執行將是一個復雜而艱巨的利益沖突與協調過程。因此，異地高考政策價值的全景呈現，不僅需要促進合理的高校招生支持計劃的完善與落實，也需要形成“分享型共生關系”思維與行動，還要加強府際之間的溝通與協調，并推進地方政策方案的創新和完善。

(一)促進合理的高校招生支持計劃的完善與落實，實現公共利益與私人利益的相得益彰

異地高考政策規定“對符合在當地參加升學考試條件的隨遷子女凈流入數量較大的省份，教育部、發展改革委采取適當增加高校招生計劃等措施，保障當地高考錄取比例不因符合條件的隨遷子女參加當地高考而受到影響。”由此可見，中央政府力圖維護公共利益的同時，也反映出盡可能保護流入地居民及子女的私人利益的考慮。但如何尋找教育公共利益與私人利益之間的最佳平衡點，實現二者的相對平衡，顯得尤為重要。換言之，做到教育公共利益的最大化與私人利益受損的最小化成為異地高考政策實施所要解決的關鍵問題。這一問題的解決，需要教育部、發展改革委根據流入地隨遷子女的數量和變動趨勢，制定合理的高校招生專項支持計劃，并保障計劃的有效落實和動態調整，從而發揮專項支持計劃的利益補損功能與協調價值。而這一目標的真正實現，需要做好以下兩個方面工作：第一，國家和地方政府應做好流入地進城務工人員及隨遷子女的流動情況進行科學監測，及時掌握符合流入地異地高考標準的隨遷子女數量、所占比例以及變動趨勢。第二，教育部應加強與發展改革委協商與合作，根據各地參加異地高考的隨遷子女數量，及所占當地高考人數的比例，合理增加流入地高校招生計劃名額。

(二)形成“分享型共生關系”思維與行動，實現“我者”與“他者”的互利共生

異地高考政策是政府重新調整優質教育資源在進城務工人員隨遷子女和本地居民子女間的合理分享。其中涉及的兩大政策對象、優質教育資源和準入條件正是社會共生關系的“主體要素、資源要素和約束條件等三要素”[10]在教育領域的體現。同時，由于教育資源本身所具有的公共物品屬性，無論是進城務工隨遷子女還是本地居民子女都擁有法律賦予的平等享有的權利和機會。因此，異地高考機會資源的獲取，需要從社會共生的角度出發，轉換“我者”與“他者”之間的“利己損人”的零和博弈關系，從以“我者”為中心的思維走向承認“他者”共存基礎上的利益共享關系思維。這也就要求“我者”與“他者”之間需要從資源競爭型的共生關系走向資源分享型的共生關系。而“我者”與“他者”的分享型共生關系的實現，需要做好以下三個方面工作：一是堅持利益主體平等原則。也就是在分配義務教育后升學考試的機會或資源時，進城務工隨遷子女和本地戶籍居民子女具有平等的地位和權利。二是培養和諧共生觀念與精神。這一方面要求進城務工人員及其子女要理性表達合理的利益訴求，另一方面也需要本地居民具有承認“他者”的存在意識和犧牲精神，在利益調整時能夠主動讓渡一些私人利益或資源。三是制定適切、合理的約束條件。因為“公平本質上是靠約束來提供的。資源少，只要約束得比較好，也能實現公平；資源多，約束不好，也可能分配不公。”[11]因此，政策制定者要根據各地優質教育資源的總量及其可承載能力、學生當地學籍年限，合理設定異地高考的基本標準，以保證促進教育公平目標的最大程度實現。

(三)加強府際之間的溝通與協調，實現整體利益與局部利益的動態平衡

異地高考政策價值的真正實現，不僅需要消解中央整體利益與地方局部利益的潛在博弈或對立，還要發揮二者的協同作用。而做到這一點，需要做到以下幾個方面工作：一是完善中央政府的異地高考政策的制度設計，發揮政策協同作用。比如，中央政府要推進高考制度改革，改變現有“分省定額”的招生制度，實現按人口比例分配招生名額的做法，改變不同區域教育不平等現象，從而從根本上扭轉當前進城務工人員隨遷子女的異地升學需求。二是加強中央政府與地方的溝通與協調。中央政府既要對地方政府異地高考實施過程中的問題給予指導，也要充分尊重地方政府的利益需求給予必要的支持。三是加強流入地政府與流出地政府的溝通與協調。這一方面要對進城務工人員及隨遷子女的準入條件進行嚴格的審核，對于符合條件的學生，兩地政府要及時辦理相應的手續，以保證及時參加高考報名；另一方面對不符合條件的隨遷子女，兩地政府要及時溝通與協商，制定比較合理、可行的政策方案。譬如，廣東提出“異地借考”方案，即對于不符合異地高考政策的隨遷子女，經戶籍所在地省級招生辦同意，可以在流入地借考，回到戶籍所在地參加錄取。

(四)推進地方政策方案的創新與完善，實現選擇性利益供給與整體性利益需求之間的有效彌合

作為以教育公平為價值取向的異地高考政策，其價值實現程度的衡量標準之一便是分享異地高考政策所帶來的利益群體的數量和比例。也就是說，進城務工人員子女獲得異地高考的人數越多、比例越高，異地高考政策價值受眾范圍越大，其價值實現的程度越高。因此，異地高考政策價值的最大實現，需要適時、合理地降低異地高考的準入門檻，讓更多的隨遷子女享有異地高考機會，從而實現政府選擇性供給與隨遷子女的整體性需求的有效彌合。實現這一目標，需要在以下兩個方面努力：一是地方政府要根據城市教育發展的水平和容納限度，及時對異地高考的準入條件做出動態調整(比如以適度的學籍年限為依據，擴大父母職業范圍)，從而擴大符合異地高考條件的隨遷子女群體規模。二是要各地方政府嘗試在高考招生類別上進行分類、分步放開，也即先從開放高等職業技術院校到一部分地方普通本科院校，再逐步擴展到全部普通高校。譬如，北京市規定對符合條件的隨遷子女可在京參加中職考試錄取、高職考試錄取以及開放大學、網絡高教、成人自考等考試錄取，就是一種有益的嘗試與探索。

[1]國務院第六次全國人口普查辦公室.2010年第六次全國人口普查主要數據[M].北京：中國統計出版社，2011：42.

[2]2012年全國教育事業發展統計公報[EB/OL].(2013-08-16)[2013-12-10].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_633/201308/155798.html.

[3]李 鋼，藍 石.公共政策內容分析方法：理論與應用[M].重慶：重慶大學出版社，2007：4(前言).

[4]劉復興.教育政策的價值分析[M].北京：教育科學出版社，2003：38.

[5]隨遷子女異地高考輿情[EB/OL].搜狐網，2012-09-05. http://www.town.gov.cn/ztbd/201209/05/t20120905_578394.shtml.

[6]唐逸如.異地高考博弈[J].社會觀察，2012，(11)：31-33.

[7]劉世清，蘇苗苗.“異地高考”政策的合理性研究——基于30省(自治區、直轄市)“異地高考”方案的內容分析[J].高等教育研究，2013，(6)：23-28.

[8]陳紅艷，尹 來.廣東實行異地高考“壓力山大”[N].新快報，2012-09-08(A05).

[9]馬 暉，羅劍平.北京異地高考職教先行：意在減輕財政負擔[N].21世紀經濟報道，2013-01-07(02).

[10]胡守鈞.社會共生論(第二版)[M].上海：復旦大學出版社，2012：6.

[11]胡守鈞.社會共生視野下的教育公平[J].探索與爭鳴，2010，(3)：9-10.

(責任編輯邱梅生)

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1003-8418(2014)05-0030-05

張 建(1985—)，男，河南潢川人，北京師范大學教育管理學院博士生。